從政府法制局的角度看特許經營糾紛解決思路
這是一篇由廣東清遠市政府法制局寫的案例研究。面對港華燃氣和昆侖燃氣在清遠市的特許經營之爭，作為政府法律智囊的法制局如何分析這個糾紛，又為市政府處置糾紛提供了什么樣的建議?業內或許可以從該案例管窺政府處理特許經營糾紛的思路，為解決自己的問題找到啟發
[案情]
清遠市港華燃氣有限公司(更名前為清遠蘭光公司)，2005年經市政府同意與市建設局簽訂了《特許經營協議》，獲得了對市區(含市高新產業區、清新縣城)長達30年的管道煤氣特許經營權。后因2008年市政府與中石油昆侖燃氣有限公司簽訂《清遠市城市燃氣項目合作協議》，并于2010年協議授予該公司在市區大燕河以南、武廣快線以東，清新縣縣城以外，以及佛岡和三連一陽地區管道燃氣的特許經營權。由此引起了港華公司與昆侖公司對雙方特許經營權所屬地域范圍的爭議。市政府作為該特許經營權的授予方，擬妥善協調解決好雙方的上述爭議。
[問題]
市政府應如何處理雙方的特許經營權爭議?
[焦點]
該案的焦點是雙方特許經營權范圍的部分重疊問題是否真實存在?應如何界定?如證實存在，應如何解決?
[評析]
針對以上問題，作逐一分析。
一、關于雙方特許經營權范圍是否存在部分重疊的問題。
《城市燃氣管理辦法》(1997年建設部令第62號)第十六條規定：“用管道供應城市燃氣的，實行區域性統一經營。”(編者注：該辦法已被2011年3月施行的《城鎮燃氣管理條例》所替代)《市政公用事業特許經營管理辦法》(2004年建設部令第126號)第二條第二款規定：“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，適用本辦法。”及其第九條規定：主管部門經市、縣政府批準，與中標者簽訂的特許經營協議應當包括特許經營內容、區域、范圍及有效期限等。即城市管道燃氣的經營項目經過市、縣政府批準的，可以實行協議區域范圍內的特許經營。
2005年，經市政府同意，市建設局與清遠蘭光公司(即現在的港華公司)簽訂了《清遠市(含清新縣城)管道燃氣特許經營協議》，按協議獲得了對清遠市和清新縣的城市規劃區(含市高新產業區、清新縣城)有效期為30年的管道煤氣特許經營權。同時還協議約定“為維護特許經營權的完整性，在特許經營期間，甲方(市建設局)不得在已授予乙方(清遠蘭光公司)特許經營權地域范圍內，再將特許經營權授予第三方”。即該特許經營權在協議約定的特許經營地域范圍內具有獨占性和排他性。
由于2010年市政府又批復授予清遠昆侖公司在市區大燕河以南、武廣快線以東，清新縣縣城以外，以及佛岡和三連一陽地區管道燃氣的特許經營權。這就使得初步從兩份協議內容來看，兩個被授予的特許經營權范圍，在市區大燕河以南、武廣快線以東區域與龍潭鎮、源潭鎮以及石角鎮部分區域范圍上可能存在部分交叉重疊的情形，這也正是本案的集中爭議之所在。至于具體重疊區域范圍的認定問題，由于又涉及到了協議當中約定的“城市總體規劃區劃定的城市規劃區”的界定問題，故應由市城鄉規劃行政主管部門進行最終的核定。
二、解決爭議的理想途徑。
由于兩個特許經營權在區域范圍上有部分重疊的情形存在，如果按照《特許經營協議》約定的爭議解決條款，由港華公司選擇仲裁或訴訟的途徑來解決爭議糾紛(即可要求違約的授權方賠償損失并繼續履行原協議等義務)，作為特許經營授權方的市政府可能會陷入較被動的局面，即不是雙贏的結果。理想的解決方式是，就原來兩份協議的特許經營權范圍重疊問題由協議的雙方當事人協商一致、調整解決。
三、關于特許經營權的取消條件和程序內容補充。
《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部令第126號)第十八條規定：“獲得特許經營權的企業在特許經營期間有下列行為之一的，主管部門應當依法終止特許經營協議，取消其特許經營權，并可以實施臨時接管：(一)擅自轉讓、出租特許經營權的;(二)擅自將所經營的財產進行處置或抵押的;(三)因管理不善。發生重大質量、生產安全事故的;(四)擅自停業、歇業，嚴重影響到社會公共利益和安全的;(五)法律、法規禁止的其他行為。”及其第二十五條規定：“對獲得特許經營權的企業取消特許經營權并實施臨時接管的，必須按照有關法律、法規的規定進行，并召開聽證會。”
《合同法》關于解除合同的問題第九十三條規定：“當事人協商一致，可以解除合同。當事人可以約定一方解除合同的條件。解除合同的條件成就時，解除權人可以解除合同。”及第九十四條：“有下列情形之一的，當事人可以解除合同：(一)因不可抗力致使不能實現合同目的;(二)在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務;(三)當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行;(四)當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的;(五)法律規定的其他情形。”
綜上所述，要取消原已授予的管道燃氣特許經營權，需要符合上述法定條件或雙方協議約定的條件，并按上述法定程序和協議約定的程序進行，才能產生“合法取消”的法律效果。
但符合取消特許經營權的條件，是需要有足夠的證據證實的。如證明對方擅自轉讓了管道燃氣特許經營權的證據、證明雙方原定建設期限的證據、證明對方遲延履行建設義務并經相對方催告后在合理期限內仍未履行建設義務的證據，等等。否則，單方面的取消或解除協議很可能會構成違約，從而承擔違約責任。
