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受英法兩國(guó)政府主管部門的邀請(qǐng)，國(guó)家發(fā)展改革委有關(guān)司局與中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司相關(guān)部門負(fù)責(zé)人于今年9月赴英法兩國(guó)，就PPP專題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研和深入訪談。參與考察的中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心教授級(jí)高級(jí)工程師徐成彬告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“此行的最大收獲之一是厘清了PPP項(xiàng)目的分類，而這直接關(guān)系到我國(guó)PPP管理體系和政策制度的頂層設(shè)計(jì)，可以有效解決我國(guó)PPP政出多門的混亂，減少地方操作項(xiàng)目的無(wú)所適從。”

一同參加訪問(wèn)的中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司研究中心主任李開孟研究員在考察后發(fā)表了《我國(guó)應(yīng)建立雙軌制PPP制度體系》一文，在業(yè)內(nèi)影響強(qiáng)烈。徐成彬更為詳細(xì)地向中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者介紹了這一觀點(diǎn)提出的緣由。

兩類不同付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目

PPP按照不同分類標(biāo)準(zhǔn)有很多種類，根據(jù)項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制可以分為最主要的兩大類型：使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營(yíng)PPP模式和政府購(gòu)買服務(wù)類PPP模式。從我國(guó)政府部門的職能分工來(lái)說(shuō)，由國(guó)家投資主管部門主導(dǎo)制定特許經(jīng)營(yíng)類PPP制度體系，由財(cái)政主管部門主導(dǎo)制定政府采購(gòu)類PPP制度體系。在地方項(xiàng)目操作中也相應(yīng)有招投標(biāo)平臺(tái)和政府采購(gòu)平臺(tái)兩種運(yùn)行模式。“問(wèn)題是什么叫政府采購(gòu)？什么叫特許經(jīng)營(yíng)？這是導(dǎo)致我國(guó)PPP管理體系比較紊亂的總根源。PPP項(xiàng)目類型的判斷將直接影響政府部門職責(zé)的劃分和實(shí)際操作的工作流程。”徐成彬表示。

“區(qū)分這兩種PPP類型最重要的標(biāo)準(zhǔn)就是付費(fèi)機(jī)制。如果是政府付費(fèi)，那么很顯然，就是政府購(gòu)買服務(wù)；如果是私人或者最終用戶來(lái)付費(fèi)，即是特許經(jīng)營(yíng)。其次的標(biāo)準(zhǔn)取決于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)。如果市場(chǎng)變化的風(fēng)險(xiǎn)由政府來(lái)承擔(dān)，那么基本上也可以認(rèn)為是政府購(gòu)買服務(wù)；如果市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)由特許經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)，也就是潛在的社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)，就是特許經(jīng)營(yíng)。”徐成彬告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，“這是區(qū)分PPP項(xiàng)目類型最主要的標(biāo)準(zhǔn)和尺度。”

“根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二條，只有使用財(cái)政性資金的采購(gòu)被稱為政府采購(gòu)。如果并未涉及使用財(cái)政性資金，完全是私人或者最終用戶付費(fèi)，那么毫無(wú)疑問(wèn)不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的范疇。”徐成彬說(shuō)道，“但是我國(guó)發(fā)展現(xiàn)階段，大量PPP項(xiàng)目是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，也就是使用者付費(fèi)不足以覆蓋項(xiàng)目成本，需要財(cái)政性資金進(jìn)行補(bǔ)貼。而這一類帶有政府補(bǔ)貼的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目究竟屬于哪一類，是目前最模糊的、邊界最不清晰的問(wèn)題，也是我在英國(guó)和法國(guó)訪問(wèn)期間一直緊追不舍的問(wèn)題。無(wú)論是政府部門，還是企業(yè)或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)，他們的答案無(wú)一例外，全部是特許經(jīng)營(yíng)類！”

這其中的邏輯不難理解。“準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，使用者始終在直接付費(fèi)，也就是說(shuō)這項(xiàng)服務(wù)或產(chǎn)品不是純公共性的。如果是政府購(gòu)買服務(wù)，例如監(jiān)獄對(duì)于罪犯，提供的產(chǎn)品應(yīng)該是免費(fèi)的。更重要的是，使用者在付費(fèi)，即使這部分收入無(wú)法覆蓋項(xiàng)目建設(shè)投資和成本費(fèi)用，但它的核心是讓用戶來(lái)買單。政府補(bǔ)貼，僅僅是為了維持特許經(jīng)營(yíng)的投資者一個(gè)必要的回報(bào)，使其具有財(cái)務(wù)的可持續(xù)性，是輔助性的，它的基本屬性是特許經(jīng)營(yíng)。”徐成彬表示。“因此政府部門的職能分工就清晰了。PPP項(xiàng)目主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，其審批應(yīng)納入我國(guó)基本建設(shè)程序，體現(xiàn)項(xiàng)目完整性和不可分割性，但不同類型PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制審查應(yīng)分屬不同部門。特許經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)機(jī)制由價(jià)格部門審查；購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用，以及特許經(jīng)營(yíng)的可行性缺口補(bǔ)貼，由財(cái)政部門審查。”

以政府購(gòu)買服務(wù)為主的英國(guó)

如果了解英法兩國(guó)采取PPP運(yùn)作模式的不同特點(diǎn)，可以從深層次理解PPP項(xiàng)目分類管理。

在國(guó)外PPP實(shí)踐中，英國(guó)是最早采用PPP模式的國(guó)家，發(fā)展較成熟。今年10月21日，國(guó)家發(fā)展改革委與英國(guó)財(cái)政部共同簽署了《關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)及其投融資包括通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》。備忘錄指出，中英雙方將加強(qiáng)雙方在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)及其投融資方式（包括特許經(jīng)營(yíng)）領(lǐng)域的政策對(duì)話。

據(jù)了解，在上世紀(jì)80年代以前，英國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)是以政府為主導(dǎo)的，具有公共產(chǎn)品的屬性。從上世紀(jì)80年代早期開始，撒切爾夫人主政的政府大規(guī)模出售國(guó)有企業(yè)，全面啟動(dòng)私有化改革。“自上世紀(jì)80年代起，英國(guó)政府把80%以上的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目都私有化了，原來(lái)特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目基本都私有化了。因此，目前在英國(guó)特許經(jīng)營(yíng)類的PPP項(xiàng)目占比非常少，留下的主要是政府購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目，也就是無(wú)法私有化，全部靠政府買單的項(xiàng)目。”徐成彬說(shuō)。

1992年，英國(guó)首創(chuàng)典型的政府購(gòu)買服務(wù)類PPP模式——私人部門融資計(jì)劃（PFI，Private Finance Initiative），具體運(yùn)作全部由私人部門完成。李開孟表示，“英國(guó)習(xí)慣于將PPP與PFI模式視為同一個(gè)概念，英國(guó)人所稱的PPP，就是PFI，即特指政府購(gòu)買服務(wù)類PPP。”

2013年3月末~2014年3月末，英國(guó)累計(jì)完成PFI項(xiàng)目728個(gè)，671個(gè)處于運(yùn)行階段，項(xiàng)目資本支出合計(jì)566億英鎊，項(xiàng)目主要涉及學(xué)校、醫(yī)院、監(jiān)獄、政府辦公樓、住房、廢物廢水處理設(shè)施等領(lǐng)域。初到英國(guó)，很多人會(huì)發(fā)現(xiàn)這里的高速公路基本上不收費(fèi)，因?yàn)樗麄兊墓芬捕嗍钦?gòu)買服務(wù)的PFI項(xiàng)目。從英國(guó)交通運(yùn)輸部最新資料來(lái)看，英格蘭地區(qū)采取特許經(jīng)營(yíng)方式的高速收費(fèi)的路段只有3處，其中2處為橋梁，另一處為長(zhǎng)度僅27英里的高速公路。英格蘭地區(qū)高速公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的來(lái)源包括個(gè)人所得稅、公司稅、增值稅在內(nèi)的各類中央政府稅收收入。

“從我國(guó)國(guó)情來(lái)講，需要使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目，在未來(lái)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)將是占主導(dǎo)地位。英國(guó)的教育和醫(yī)療是全民免費(fèi)，我國(guó)還沒(méi)有達(dá)到如此富裕的階段，短期內(nèi)難以給公民提供大量‘免費(fèi)的午餐’。”徐成彬表示。

“我國(guó)由于發(fā)展階段不同，經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)十分繁重，因此仍然需要大力發(fā)展特許經(jīng)營(yíng)類PPP項(xiàng)目。如果我國(guó)主要借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，僅將PPP模式狹義地理解為政府購(gòu)買服務(wù)類PPP模式，不利于我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)類PPP模式健康發(fā)展。”這是中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司多位專家一致的觀點(diǎn)。

以特許經(jīng)營(yíng)為主的法國(guó)

跨過(guò)英吉利海峽的法國(guó)，PPP的發(fā)展?fàn)顟B(tài)迥然不同。拿高速公路來(lái)說(shuō)，截至2014年，法國(guó)境內(nèi)約11880公里的高速公路中，約90%的路段為特許公司經(jīng)營(yíng)的收費(fèi)路段。

法國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域私有化程度相對(duì)較低，長(zhǎng)期以來(lái)特許經(jīng)營(yíng)制度在法國(guó)是建設(shè)和管理公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的最普遍模式。幾乎所有的公共服務(wù)都向特許經(jīng)營(yíng)者開放。污水處理、垃圾收集與管理、電纜、城市交通、體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施、學(xué)校餐飲、殯儀服務(wù)和供水都可以按照委托管理等合同來(lái)組織。

我國(guó)批準(zhǔn)的首個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——廣西來(lái)賓B電廠特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，就是1995年由法國(guó)電力公司及阿爾斯通公司聯(lián)合體獲得。法國(guó)在水務(wù)方面的PPP也相當(dāng)有名，經(jīng)驗(yàn)豐富，威立雅、蘇伊士環(huán)境、威望迪等法國(guó)水務(wù)集團(tuán)早在十幾年前就紛紛登陸中國(guó)各地，開展了多個(gè)特許經(jīng)營(yíng)水務(wù)項(xiàng)目。“我國(guó)財(cái)政部門過(guò)去兩年來(lái)所倡導(dǎo)的政府采購(gòu)PPP模式，本質(zhì)上是借鑒英國(guó)政府付費(fèi)型PFI模式的理念。我們深入訪談法國(guó)經(jīng)濟(jì)部、生態(tài)及可持續(xù)性發(fā)展部和財(cái)政部等部委負(fù)責(zé)PPP業(yè)務(wù)的司局領(lǐng)導(dǎo)，以及萬(wàn)喜、蘇伊士環(huán)境、盛瑞資金等單位PPP負(fù)責(zé)人和著名PPP法律專家，獲悉法國(guó)也有與英國(guó)的PFI類似的伙伴關(guān)系合同（Contract of Partnership，簡(jiǎn)稱CP），但法國(guó)大量存在的是特許經(jīng)營(yíng)模式PPP項(xiàng)目。我認(rèn)為法國(guó)是使用者付費(fèi)類特許經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)用最成熟的國(guó)家之一，其特許經(jīng)營(yíng)很有特色，很值得中國(guó)現(xiàn)階段學(xué)習(xí)和借鑒。”徐成彬表示。上世紀(jì)90年代以來(lái)，由于英國(guó)政府付費(fèi)類PPP（即PFI模式）取得明顯成效，法國(guó)轉(zhuǎn)而倡導(dǎo)建立雙軌制的PPP制度體系，將特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買服務(wù)都納入法國(guó)的PPP制度框架。“我國(guó)發(fā)展PPP要切合國(guó)情，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家PPP經(jīng)驗(yàn)要全面深入，不能以偏概全，要全面地學(xué)、系統(tǒng)地學(xué)，再進(jìn)行本土化的提升創(chuàng)新。”

目前，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作可以通過(guò)《政府采購(gòu)法》和《公司法》等法律法規(guī)予以規(guī)范，但特許經(jīng)營(yíng)尚缺乏國(guó)家立法對(duì)其做出有針對(duì)性的規(guī)定。在經(jīng)歷了一段時(shí)間的暫停后，今年下半年國(guó)家發(fā)展改革委和亞洲開發(fā)銀行已經(jīng)重新啟動(dòng)了該法規(guī)的立法工作，其中亞洲開發(fā)銀行對(duì)我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)立法（PPP）起草工作提供了專項(xiàng)技術(shù)援助。

國(guó)家發(fā)展改革委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)暫行條例（征求意見稿）》，先后已完成多輪征求意見。11月10日，國(guó)家發(fā)展改革委法規(guī)司就征求意見稿再次組織召開有關(guān)外商投資企業(yè)座談會(huì)，蘇伊士環(huán)境、威立雅、上海申凱、畢馬威等外資企業(yè)代表參加了會(huì)議。基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法離我們?cè)絹?lái)越近了。