公用事業民營化在西方國家已有多年的歷史，最典型的是英國的完全私有化和法國的特許經營，但在我國卻是一個全新的嘗試。西方的經驗證明，公用事業民營化不僅有助于縮小政府規模，降低政府成本，而且能改善公共服務的質量和水平。我國目前以政府為主導的公用事業機制由于缺少競爭和市場機制，導致了公用事業項目的投資和運營上的低效率，而市場經濟的內在要求和市場的國際化，要求我國的公用事業民營化。面對這一背景，建設部于2002年12月發布了《 關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，將從2003年開始對各類資本全面開放公用事業行業。這是繼電力、航空、電信等壟斷行業全面開放后的又一突破，是市場經濟發展到一定階段的必然產物。在此之前，一些地區已經開放或部分開放公用事業，允許民營企業進入，例如，廣東、上海、浙江等地的公用事業領域開始向民間資本和外資敞開大門。廣東鼓勵和引導民間投資參與能源、交通、供水、污水處理等基礎設施及公共事業建設。深圳市政府已開始就能源、水務、燃氣、公共交通等公用事業類企業向國際招標。民間資本進入公用事業可以解決當前國內企業資本金普遍不足的問題，有利于打破國有企業壟斷經營及國有企業政企不分的弊端。但是，任何一種制度安排均是各有利弊，而且公用事業民營化涉及相當多的法律問題，在我國還沒有成熟經驗，有必要從理論上進行研究。值得注意的是，現在提起民營化，輿論一邊倒地認為是政府、企業和社會公眾“三贏”的結果，卻忽視了其中隱藏的風險。本文在分析公用事業特許經營性質的基礎上，揭示了特許經營的市場準入及其風險、特許經營中的定價及其風險，并提出了政府和企業防范風險的對策。
一、特許經營──公用事業民營化的方式之一
何謂公用事業?在美國，公用事業被定義為“受公共利益影響的經濟行業及其活動”(Businesses affected with a public interest),即為社會提供能源、郵電、用水、供熱和公共交通等服務的國有或私營公司及其經營活動，最早見于17世紀英國普通法，后為美國法律接受。我國公用事業的范圍和美國的大同小異。按照建設部“三定”方案①，我國城市公用事業主要包括城市供水節水、燃氣熱力、市政設施、公共客運、園林、市容和環衛等行業，它們是城市基礎設施和社會服務業的重要內容。在美國，公用事業的社會功能被稱為“半途的房子”。因為公用事業不能自由定價，但卻被期望賺取利潤，公用事業是被許可的壟斷性經營行業，② 但其行業的準入受到嚴格限制并設立了行業服務標準。“半途的房子”表明社會企圖通過公用事業達到兩個似乎矛盾的目標：一方面減少重復建設、允許壟斷或半壟斷企業的存在以提高效率，另一方面遏制壟斷可能帶來的危害以保護公共利益。
叔本華曾經說過：“所有偉大思想都要經歷三個發展階段：第一階段被視為異端邪說受到嘲笑，第二階段遭到激烈的反對，第三階段成為不言自明的真理。”民營化思想已處于發展的第三階段。⑴ 但是，無論是在發展中國家還是在發達國家，國有企業在電力、供水、交通運輸以及電信服務中都是極為常見的。我國多年來，公用事業更是一直由政府壟斷經營，即由政府投資建設、財政補貼運營，國有企業一統天下，機構臃腫、效率低下、虧損嚴重、服務意識淡漠等政企不分的弊端不勝枚舉，而來自市場的聲音則對提高市政公用事業服務質量、降低運營成本、打破行政壟斷傳達了變革求興的指令。成熟市場經濟國家的經驗證明，政府的作用應該是掌舵而不是劃漿，政府的過度擴張不僅會抑制經濟的增長，而且許多政府活動被證明是無效的。公共選擇理論認為，沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。⑵ 民營化是公共選擇理論的邏輯結論。傳統政府治理中的一個誤區是忽視服務提供和服務生產之間的區別，進而錯誤地認為如果政府放棄了服務生產者的功能，它自然就放棄了服務安排者的角色。對那些屬于政府“天職”的公共服務，政府應該是一個安排者，至于服務的生產和提供，完全可以通過合同承包、特許經營等形式由私營部門或社會機構來完成，這就是民營化。政府的自信導致了公共物品壟斷性的直接生產模式，它所伴隨的高成本、低效率、質量不盡人意和回應性的缺乏不僅損害了公眾對政府的信任，而且無端耗費公共資源，導致普遍的財政拮據。因此，民營化是一劑擺脫困境的良方。
民營化是將國有、公營的公用事業(城市公交、供水、供熱、燃氣、園林、環衛等)所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。民營化有多種方式，如合同承包、特許經營和政府撤資等，其中特許經營即是民營化的主要形式。在特許制下，政府授予某一私人組織一種權利(通常是排他性權利)——直接向公眾出售其服務和產品，民營部門通常為此向政府付費。⑶ 按照建設部《 關于加快市政公用行業市場化進程的意見》(以下簡稱《意見》)，我國市政公用行業特許經營制度是指在市政公用行業中，由政府授予企業在一定時間和范圍對某項市政公用產品或服務進行經營的權利，即特許經營權。政府通過合同協議或其他方式明確政府與獲得特許權的企業之間的權利和義務。市政公用行業實行特許經營的范圍包括：城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業。但公用事業特許經營并非完全的市場化，一方面政府給予企業相應的優惠政策與支持以確保經營企業的盈利能力，提高經營企業的積極性;另一方面，政府通過對企業制定各種管制政策和進行一定的行為約束以確保整個系統的社會經濟效益最大化。政府和企業不但共享投資收益，還要分擔投資風險和承擔社會責任。很顯然，公用事業實行特許經營制度，不但可以利用民間資本彌補政府資源的不足，幫助政府發展基礎設施，分擔一些本來由公共政府承擔的風險，而且有利于打破政府壟斷及國有企業政企不分的弊端，改善政府形象，改進公共服務的質量，減少社會沖突，促進社會長期穩定發展。
二、公用事業特許經營的市場準入及其風險
關于公用事業特許經營權的授予，目前世界上主要有兩種模式：一是行政許可，即政府通過頒發授權書的形式許可特定的經營者從事公用事業經營和服務;另一種是由政府和經營者簽定特許經營合同，經營者依照合同經營公用事業。這種合同在法、德等大陸法系國家被認為是行政合同，在英美法系國家則為商事合同。行政合同是法國行政法上富有特色的一種制度，該種合同雖然依雙方當事人的意思表示一致而成立，但其法律關系不受私法支配，而是適用行政法的規則，其訴訟關系由行政法院管轄。在法國，典型的行政合同有公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公務特許合同、獨占使用共用公產合同等。⑷ 我國法律并沒有界定什么是行政合同，盡管學者對行政合同有著形形色色的見解，但并無真正意義上的行政合同。目前我國特許經營權的授予主要采兩種方式，一是行政許可，由政府向經營企業發牌照，授予其特許經營權。例如深圳市《公用事業特許經營辦法》即采行政許可方式，另一種是由政府和選定的經營者簽定特許經營合同，并按規定的內容來履行合同。對第一種方式的特許經營是否要簽定合同，一種意見認為：不需要，因為政府發牌照，本身是一種行政許可，政府應承擔行政許可(行政行為)的責任，經營企業取得許可后就可依法在授權范圍內自主經營;另一種意見則認為仍應簽合同，如依據建設部《意見》的規定：“凡投資建設特許經營范圍內的市政公用項目，項目建設單位必須首先獲得特許經營權，與行業主管部門簽定合同后方可實施建設。”也即依據建設部意見，簽合同是獲得特許經營的必要方式，但是簽合同最大的問題就是沒有合同爭議的解決途徑。那么這種合同究竟是民事合同還是行政合同?產生糾紛以后，以何種方式解決爭議?從建設部的意見來看，這些都不確定。合同性質不確定，解決糾紛的途徑也就不確定。例如發生爭議后，能不能進行行政復議?政府、企業都無所適從，但企業的風險更大。理論上應按民事合同解決，但實際上又執行不了。因為政府授予企業特許經營權，實際上是行使公權力的表現，與司法是分權制衡的關系，而我國現行的體制也決定了司法判決難以實際約束政府的民事行為，尤其是在政府不配合的情況下或者公共利益攸關的情況下，政府有足夠的實力和充足的理由來抗衡司法判決。在我國，別說合同，就連法律規定也常常約束不了政府的不當行為。以《反不正當競爭法》為例，該法第7條規定：：“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經濟活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”但許多地方政府為保護本地落后企業，限制外地的商品進入本地市場，其行為雖明顯違反《反不正當競爭法》第7條，卻不能依法及時糾正。嚴肅的法律規定緣何成為一紙空文?原因就在于法律雖禁止政府為某些行為，但卻未向利害關系人提供正當有效的途徑和方式來發動爭議，以制止和糾正政府的不法行為，并對受害人給予充分、適當的救濟。⑸
各國法律制度不一樣，尤其是行政法律制度差異明顯。例如英國，傳統上并無單獨的行政法，產生爭議的話，最終由司法審查解決。但大陸法系的法德，解決與行政相關的爭議，是通過獨立于普通民事法院的行政法院來解決的。從行政法院的產生過程和性質來看，它還是屬于行政系統之內的糾紛解決途徑。而我們國家既有行政系統內的行政復議，也有司法審查的行政訴訟。如果將特許經營的授予作為政府行政權力的相關行為來界定，那么經營企業的救濟途徑是較為充分的。當經營企業不服政府行為時，則可提起行政復議或行政訴訟。
特許經營采合同形式的另一風險是，在特許經營合同中，政府既是裁判員又是運動員，政府既是規則的制定者又是合同的履行者，政府所處的優勢地位決定了政府不可能與經營企業處于平等地位。政府違反合同，企業也難以獲得充分救濟。例如政府在特許經營期限內，在同地區又投資建設新的基礎設施，使該企業受到競爭的威脅，企業能請求法院判決政府撤銷新的基礎設施嗎?相比之下，政府以發放牌照的方式授予企業特許經營權，對企業而言，風險要比采合同形式低。因為企業可就政府的不法行為提起行政復議或行政訴訟。但發牌照仍有風險：第一，我國《行政許可法》尚未出臺，也即無“法”可依，那么行政許可的確定力、執行力都不確定，有時候連授予牌照的政府有無這個授予權也不確定;第二，即使提起行政訴訟，法院最多也是撤銷該行政行為，而不能改變該行政行為。最后是否改，如何改，仍然取決于政府。
對政府而言，則有選擇經營者的風險。中國是一個特別注重關系的社會，政府審批、牌照發放甚至可以通過暗箱操作等不正當方式獲得。民營化使得公與私廣泛接觸，腐敗很容易發生，有權有勢的官員和富裕的家族利用民營化“化公為私，中飽私囊”。在俄羅斯，官僚資本主義盛行，國有企業的官員輕易獲得大量國家資產，自發民營化、自我民營化，鯨吞國家財產，越南也是。避免通過政治影響甚至賄賂獲得特許經營權的最佳方式即是采用公開招標方式授予企業特許經營權。使用競標方式將可以在非完美市場結構中獲得競爭性收益，而不須使用隨意性較大的政府干預或規制方式。但是，使用競價方式又會增加不確定性并產生不利影響，如果政府和經營者簽定長期合同，那么各種不可預見的風險將使得其中至少一方在將來提出修訂合同。如果簽定了短期合同，那么各種權利將被連續地買賣使得交易成本大大增加。而無論采用哪一種方式，都必須不停地監測服務的質量，這也將帶來巨大的成本。⑹ 此外，在特許經營許可證頒發后，成功的申請者如果陷入虧損，又可能產生中標者要求重新商洽許可證有關條款的可能，這是一種潛在的威脅。因此，具有補貼和懲罰的靈活的規制和監督體系就顯得更為有吸引力。⑺ 不確定的或可終止的特許權是最近出現的新形式。當社會對公用事業公司的服務表示滿意時，特許權的使用沒有期限;當公用事業公司的服務達不到確定的標準時，政府有權收回特許權并以合理的價格收購該公司的資產。由于不確定的特許權具有長期的和短期的特許權的優點，并消除了其不足，因而受到了廣泛的運用。獲得公用事業特許經營權的企業必須對其市場范圍內的所有消費者提供無限制、無差別和安全的服務，必須以公平合理的價格提供服務，不允許公用事業公司賺取高額利潤。政府對經營企業選擇不當或經營企業不講信譽，政府的威信都將受到損害。
三、公用事業特許經營中的定價及其風險
公用事業特許經營中的核心問題就是定價。我國公用事業民營化改革之前，公用事業一直由政府壟斷經營。由于公用事業被認為是福利事業，且與舊體制下的低工資政策相適應，公用事業服務長期實行低價政策，政府在投資建設時極少考慮成本甚至不計成本，例如各地的所謂“市長工程”、“書記工程”、“獻禮工程”等。壟斷帶來的低效率和資源浪費，不僅嚴重影響公用事業公司的正常發展，而且使消費者的權益受到了損害。例如，事關人民生活健康的水質問題，多年來就因“低價格、低質量”引致各地怨聲載道。這種運營模式的代價是拿政府信譽來作賭注，因為公用事業的好壞，都跟政府的信譽直接相關，這是政府自己經營上的政治風險，并且這種風險對政府的影響很大，因此政府才要想辦法改善。改善的途徑很多，但如果單靠加大投入或吸引外資而不改變經營機制，肯定行不通，所以要采用民營化，打破“公用事業=公營事業”的模式。民營化前，壟斷經營是政府有風險;民營化后，風險就轉嫁到了企業，價格成了核心問題。以合理的價格出售其產品、提供服務，是公用事業公司的一項主要責任和義務，也是公用事業監管機構、消費者和公用事業公司本身經常關注和致力于解決的焦點問題，大部分有關公用事業的經濟和法律問題、爭議和訴訟都由此引發。在消費者和公用事業公司之間進行著一場永無完結的拔河，消費者要好的服務，同時要低廉的價格;公用事業公司要獲取利潤和維護他們的資產。在一方認為是合理的價格，可能被另一方認為是不合理的。由于企業的目的是追求利潤最大化，但公用事業領域的特性決定了它以維護公共利益為根本目的，具有公共性，而利潤最大化是私欲，公私之間就會產生矛盾，這種沖突就會集中表現在定價機制上：如果政府進行嚴格的價格管理，企業的利潤就會受到限制，服務水平又會回到政府壟斷時的狀態;反之，如價格管制松懈的話，企業就可能不斷提高價格，被服務者又難以接受，那么經營的風險就轉嫁給了社會大眾，這就需要在兩者間找到平衡點，既要維護公共事業的公共性特點，又要允許企業合理利潤的存在。從長遠觀點看，價格過度超過價值的服務，將導致消費者減少消費，甚至發展一種替代服務來滿足消費者的需要;同樣，價格低于價值的服務，將迫使提供服務的公司減少生產，最終將導致公司破產。這兩種情況都不是消費者、公用事業公司的投資者和管理者、公用事業監管機構愿意看到的。理想的公用事業價格及價格形式是：價格合理，對消費者沒有不適當的差別;保證公用事業公司有相對穩定的收入，使之運作良好，促進節約和效益，保護資源和環境;方便消費者付費和公用事業公司收費，并使消費者易于理解。
國外對公用事業的定價和價格監管都有明確的法律規定。以美國為例，美國雖然沒有專門的價格法，也沒有專門的公用事業價格法，但有關公用事業價格管制的法律條文散見于各個公用事業管制法律法規中。美國加州《公用事業法典》第451條規定：任何公用事業公司，或任何兩個及更多的公用事業公司，因提供任何產品、商品或服務，所要求或所收取的費用，必須是公平的和合理的;因提供產品、商品或服務而要求或收取任何不公平和不合理的費用，都是非法的。”加州憲法第12章第2條規定：“公用事業委員會有權確定價格，建立規則，審查記錄，簽發傳票，主持宣誓，獲取證言，懲罰蔑視行為，對管轄范圍內的公用事業公司規定統一的會計制度。”在美國，公用事業委員會擁有類似立法機關和司法機關的權利，以使其能有效地建立和執行行政管制。公用事業委員會被授予管制公用事業的利潤、價格和服務水平，并監督執行情況。通常，公用事業委員會并不直接決定公用事業服務價格，而是確定公用事業公司的利潤率，再由公用事業公司根據利潤率具體決定某種服務的價格。為了防止可能出現的偏差，公用事業委員會有權檢查監督公用事業公司確定價格的過程和價格是否適當。
而我國在公用事業的定價問題上，雖然上有《價格法》，下有價格聽證程序，但很不完善。在聽證會里，既有企業的代表，也有各個利益集團的代表和消費者的代表。但目前價格聽證程序的要害是，聽證歸聽證，定價歸定價，聽證會只是把各方意見表達出來的程序，實際上沒有法定權力去決定價格，聽證的效力也沒有得到保證。例如，歷次春運火車價格聽證的結果都是反對意見均未得到采納，聽證成了一種形式，并沒有落到實處。從2003年4月16日公布的《民航國內航空運輸價格改革方案》來看，有關部門確定運價的辦法仍是“成本加價”原理，也即由民航部門自己或者通過會計師事務所提出成本核算報表，然后由政府確定一個“合理的”利潤率，兩者相加，即形成聽證會價格。這樣定價的最大問題是，成本一般是企業內部的事情，外人很難弄清楚，尤其是根據成本來定價的話，企業就有動機去虛構成本、夸大成本。在美國，公用事業的定價方法也有以成本為基礎的價格制定法，其核心內容是準許成本+準許利潤。但運用這種方法時，公用事業委員會要審核公用事業公司的合理經營成本，審定對公司投資的公平合理的利潤，而不是由公司自己說了算。所以，要完善我國公用事業定價機制和價格監管，就必須加強公用事業價格聽證程序的公開性和公正性。所謂公開性，就是要對成本進行信息披露，并且要由中介機構和被服務者對成本和服務質量進行審定和評估，這樣才有價格聽證的基礎。關于公正性，要使聽證代表的組成具有廣泛性，程序要公正，并且最后的定價決定只能依據聽證結果作出。
四、公用事業特許經營風險的承擔與防范
盡管大多數公用事業行業具有需求穩定、現金流量大、政府關心、社會關注等投資優勢，但與其他行業一樣，同樣存在投資風險，特別是公共事業服務投資額大，涉及政治和社會大眾等多種因素，建設期和回收期長，投資風險更具獨特性。基礎設施領域的大量風險必須被適當地分擔。在政府承擔全部投資時，所有風險、責任和回報都由政府承擔。在市場化條件下，則是按照政府與投資者、生產者的角色分工不同，風險、責任、回報由各自分別承擔和分享。因而，對公用事業特許經營，政府、企業和社會都應增強風險意識，不要以為公用事業民營化后就一定是“三贏”的結局。一個有趣的現象是，國際上的國有化和民營化實踐表明，二者往往會呈現一種循環的規律，例如，在最初創業階段，許多小企業被興建起來提供服務，由于出現亂收費、無序競爭的局面，政府便進行嚴格規制。之后，因通貨膨脹及設備老化引起維護費用上漲，企業的成本不斷上升，但政府在“保護公共利益”的名義下，往往拒絕企業增加收費或調整服務的要求，結果企業收入不足，開始出現了虧損。這種狀況反過來又會導致企業對維護和修理投入的下降，對新設備投資的萎縮，以及隨之而來的每況愈下的服務水平。于是政府開始接管這些企業，給予大量補貼，換回的卻依然是公共管理不斷下降的效率，最后又不得不實行民營化。美國紐約市的公共汽車就“忠實”地走了這樣一個循環。⑻
(一)政府方的風險承擔與防范
在公用事業特許經營中，政府的角色比較復雜，政府既是特許經營規則的制定者，又是特許經營活動的裁判員和運動員，相對于企業，其優勢地位十分明顯，因而風險意識淡漠，對潛在風險估計不足。例如政府常常會忽視因未被及時發現的選址錯誤、政府自身造成的設計更改等原因引起的“成本超出風險”。③ 這類風險與政府行為有關，理應由政府承擔。政府必須改變“我給你的權利，你必須聽我的”這樣一種思維定勢，才能認識和把握公用事業市場化的風險。要防范這種風險，政府應當做到：第一，通過公開招標來確定特許經營者，并且應當傾向于有豐富的公用事業經驗、實力雄厚、服務信譽好的企業。中外實踐均表明，政府承包合同、特許經營權和補貼，都可以通過賄賂、串謀、索取和不當政治影響來獲得，因此政府必須改善招標方法，提高招標的透明度，使其更具競爭性。只要招標具有競爭性，串謀行為就難以生效，在這方面要充分發揮審計部門等中介機構的作用。因為有的基礎領域項目要運行數十年才見效，不確定因素或風險很多，中介機構介入后，可能使項目避免政治和商業兩方面的風險。第二，政府規制應適度。在任何情況下，公用事業特許權都需要有效的政府規制。在公用事業領域吸引民營資本的最大障礙在于規制環境和態度。如果規制范圍沒有限度、運作不夠透明、在微觀層面干預過多，民營部門的投資者就會望而卻步，進而轉向其他更為“友好”的投資環境。因此，規制體系必須是有限度的、透明的、公平的和連續的，既要保持適度的競爭，又要維護各類和各段時期競爭者的公平權益。政府可以通過向企業提供經濟利益補償、給予適當特許權利、控制關鍵商品和服務的價格審核權、取消經營資格以及保留必要的懲處手段等，加強政府在維護社會公正和公平方面的宏觀調控能力。一方面，要避免市場“失靈”，控制經營者的不良逐利趨勢;另一方面，要向市場放開過程中的后進入者征收適當費用，強制要求分擔必要的成本，維護市場的真正公平。同時，政府必須信守自己的承諾。由于公用事業涉及社會公眾的利益，以及消費群體的利益訴求不同，政府常常會對公用事業企業進行行政上的干預，影響企業的自主經營權，這些都是政府應當避免的。第三，統一監管。和西方國家一樣，我國公用事業民營化最需要解決的關鍵問題是法律監管，包括市場準入和定價。如前所述，市場準入需要通過招標來進行，需要履行一整套嚴格的程序。更復雜的是價格，前一段時間出現的中國電信香港上市當中的價格的調整，反映出我國的監管系統仍然很脆弱。西方政策中很重要的一條就是公共服務的價格問題。而我們的價格聽證程序還很不完善，使用范圍仍然很狹窄。不可避免的是，一些取得特許經營權的民營企業會采取短期行為，不顧社會效益和企業的可持續發展，甚至使政府失去對項目的控制權，直接犧牲經濟和政治弱勢群體的權益。這就需要在政府過度干預和失去控制權之間找到平衡。美國學者Bernald Tenenbaum認為,監管體系的設計涉及這樣幾個基本問題：⑼ (1)監管主體應當是一個單一的監管者還是一個監管委員會?(2)監管主體應對一個領域(如鐵路、電力、電信)還是多個領域實施監管權力?(3)哪些活動或活動的哪些方面應當受到監管?(4)誰來“監管”監管者?監管主體作出的決定能否被上訴到法院?這些問題都是政府對公用事業監管中常遇到并且需要解決的問題。從我國目前城市公用事業監管的現狀看，供水由水務部門監管，排水由環保部門監管，公交由交通部門監管等等，不但多頭監管，非常分散，執法不統一，而且帶有部門利益，監管的公正性必然受到懷疑，政府信譽也會受到損害。建議設立獨立、統一的監管機構(如美國那樣的公用事業委員會)來對多個公用事業領域實施統一監管。美國公用事業委員會的最大特點是具有獨立性，因為它們是依據國會或州立法機關制定的法律設立，主要對立法機關負責，被視為在立法機關、司法機關、行政機關之外的“政府第四部門”。⑽ 美國的公用事業委員會可以根據法律規定的指導原則制定發布公用事業公司必須遵守的法規，舉行具有司法性質的聽證會，作出具有約束力的行政裁決。而我們對公用事業的監管還缺乏一種全面的制衡機制。我們應適當借鑒美國的公用事業委員會制，委員會制性質上屬于行政管制。我國政府在加入WTO的承諾里，就有行政裁決機構。當事人對行政裁決不服的，可以向法院起訴，要求司法審查。當然，為保證公用事業委員會的獨立性，其產生形式應由人大決定而非政府任命。
(二) 企業方的風險承擔與防范
對企業而言，公用事業特許經營的最大風險是體制風險。按照建設部的《意見》規定，公用事業特許經營須由政府和企業簽定特許經營合同，但采用合同方式在司法救濟上沒有實際保障，如果僅僅靠政府信用來保障合同履行顯然是不夠的。政府信用與現實社會的政治體制緊密相聯，只有在政治體制上有制度，能對政府信用進行評價和約束，那么政府信用才有實際意義。對政府信用有約束作用的政治制度實際上就是現代選舉制度，也即直選制，當政府不守信用時，人民可通過選舉制度罷免或彈劾政府負責人。中國目前的民主進程尚未達到這種程度，政府信用或多或少只停留在理論層面上，起不到保障契約的作用。
對企業而言，還存在政府是否守信的風險。政府必須信守自己的承諾，如果政府不守信，法律救濟又不充分，那么企業的風險可想而知。這種例子在國際上都是有的。例如，一家法國公司承包經營了阿根廷一個省的供水系統，由于80%的顧客拒絕付款，該公司在一個月內就損失了280萬美元。政府部門不但拒絕強制顧客付費，甚至還鼓勵這種拒不付款的行為。即便如此，這家公司仍不得不苦撐了18個月，因為政府部門禁止它取消合同。⑾
公用事業特許經營中企業方面臨的另一風險是經營風險和利潤風險。經營風險是指企業經營成本高于預期，或者質量和容量低于預期或規定的水平。雖然政府部門可以通過在民營化前裁減冗員、同意給被裁減者提供下崗津貼等方式減少惡意破壞的危險，但經營風險主要還要由民營企業承擔。利潤風險是指因需求不足或定價太低而引起的利潤低于預期的風險。這個風險也應由經營企業承擔。成熟的政府不會也不應做投資回報的承諾。國家計委和經貿委也三令五申，要求各級政府不做回報率的承諾，因為公用事業經營的好壞與企業治理結構、管理水平、科技進步、市場變化等都有關系。特許經營只是一種權力，并非政府發行債券，一定有回報，因而企業要規避上述風險，首先要有保本微利、長期經營的風險意識，更要有全盤和長遠的發展計劃，加強經營管理，提高科技含量，降低經營成本，保證服務質量，讓政府和社會都滿意。
