關于推進供水工程市場化改革的思考
時間：[2013-11-14]????來 源：特許經營第一網???? 作 者：特許連經營學者??點擊：
按照社會主義市場經濟體制的要求,加快推進供水工程市場化改革,對保證供水工程良性運行,促進經濟社會可持續發展具有重要意義。
1 供水工程市場化改革的重大意義
建國以來,山東省建設了大量的供水工程,有力地支撐了國民經濟和社會事業的發展。但是,由于體制不順、機制不活,許多供水工程老化失修、管理粗放、效益低下,難以實現良性循環。隨著全省經濟社會的快速發展,水資源供需矛盾日趨尖銳,對供水工程的建設和管理提出了更高的要求。如何按照社會主義市場經濟的要求,建設、運營好供水工程,促進經濟社會的可持續發展,是需要破解的重要課題。
2003 年,山東省委工作會議提出,要進一步推進“水利的產業化、市場化、股份化”,省委、省政府關于加快水利發展與改革的決定也對水利工程的市場化改革提出了明確要求,為供水工程下一步的發展指明了方向。社會主義市場經濟體制的逐步完善、供水市場的逐步放開和水價機制的逐步形成,為供水工程的市場化改革提供了廣闊的發展空間。從近幾年各地供水工程市場化改革的實踐來看,把供水工程推向市場,理順各利益主體的關系,有利于吸引民營資本、外資、金融資本,解決建設資金短缺問題,緩解我省水資源“瓶頸”制約;通過深化供水工程建設與管理制度改革,進一步明晰所有權、放開建設權、搞活經營權,有利于盤活大量的國有供水工程存量資產,提高工程的管理水平,實現供水工程的良性循環。
2 供水工程市場化改革應重點把握的幾項原則
2.1 堅持政府推動與市場調節相結合的原則
供水工程作為支撐國民經濟和社會發展的重要基礎設施,在推向市場的過程中,必須實行政府調控下的準市場運作方式。明確界定政府行為和市場行為,逐步解決政府在供水工程建設與管理中的“越位”、“缺位”和“錯位”問題,確立政府在供水市場開發中的主導地位;充分發揮市場對資源配置的基礎性作用,引入市場競爭機制,完善水價形成機制,規范供水市場發展。
2.2 堅持社會效益和經濟效益相結合的原則
水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,關系經濟發展和社會穩定,關系人民生命健康安全。供水工程是基礎設施,既有公益性,又有經營性。在推進供水工程市場化改革的過程中,必須堅持社會效益和經濟效益統籌兼顧,長遠利益與近期利益統籌考慮。
2.3 堅持公開、公正、公平的原則
打破行業壟斷,創造適合各類市場主體公平競爭的市場環境,增強競爭的透明度,杜絕暗箱操作。統一政策,建章立制,規范運作,內資外資一視同仁,內企外企平等參與。
2.4 堅持國家、水管單位、投資者三方利益兼顧原則
嚴格國有水利資產評估,在供水工程經營管理中實現國有水利資產保值增值;堅持與水利工程管理體制改革相結合,積極穩妥推進;科學確定投資回報,維護投資者合法權益。
2.5 堅持正確處理改革、發展與穩定三者關系的原則
既要把發展作為第一要務,從水利行業實際出發,以改革促發展,大膽探索,勇于創新,又要充分考慮各方面的承受能力,把握好改革的時機與步驟,把改革的風險和成本降到最低限度。
2.6 堅持因地制宜,分類實施的原則
結合各類供水工程特點,創新改革思路,多種形式并舉,宜股則股,宜租則租,宜賣則賣,不搞一刀切。
3 供水工程市場化改革的重點
3.1 加大政府調控力度,健全市場調節機制各級政府要按照把握規劃權、控制取水權、放開建設權、搞活經營權、保證水安全的原則,根據經濟社會發展規劃和當地水資源實際,搞好水資源開發利用總體規劃,做好供水工程總體布局,優化配置水資源,為供水工程市場化改革打下基礎;要從當地的水資源承載能力出發,科學合理安排生產力布局,缺水地區嚴禁新上高耗水項目;嚴格執行取水許可制度,嚴格控制取水權;營造公平競爭的市場環境,理順各利益主體的關系,降低市場門檻,放開供水工程的建設權、經營權、管理權,調動外資、社會資金辦水利的積極性。對各類供水工程市場主體,嚴格供水市場準入制度,對其經濟實力、技術水平和管理水平認真考核,規范特許經營合同,保證供水安全;加強對工程建設質量、工程運行維護、供水質量、防洪調度等方面的管理,保證供水工程的安全運行。
各類供水市場主體要依法經營,嚴格遵守《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國水法》、《山東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》、《山東省節約用水辦法》等法律法規,服從當地政府的統一調度和監管;要建立現代企業制度,健全法人治理結構,做到產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學,實現自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展;要加強供水工程的維護,保證工程的正常運行,加強內部管理,提高經濟效益。
3.2 深化供水工程建設與管理制度改革
深化供水工程建設與管理制度改革,是推進供水工程市場化改革的前提,是建立合理水價形成機制和多元化水利投融資機制的基礎。要從供水工程的客觀實際出發,尊重歷史,面對現實,盤活存量,優化增量,平等競爭,滾動發展,在嚴格進行資產評估的基礎上,明晰產權關系,推動供水工程建設與管理主體的多元化。
深化供水工程建設與管理制度改革,要按照《水利產業政策》和《水利工程管理體制改革實施意見》的有關規定,嚴格把好“五關”:一是資產評估關。要組成專門班子摸清供水工程家底,分類排隊,為改制打下基礎。對擬改制的供水工程,要遵照國家有關規定,按照公開、公正、公平的原則,進一步清產核資。
二是產權界定關。在清產核資的基礎上,明確資產所有權、法人財產權、使用權、處置權、受益權主體,明確各利益主體的責、權、利。正確處理國家、集體、個人三者利益的關系,保證國家、集體資產不流失,群眾利益不受損害。認真探討水利工程經營性資產的科學界定和剝離方式,為盤活存量資產和建立法人治理結構打下基礎。對已建的具有防洪、灌溉、供水等多種功能的綜合性水利工程,要按照工程的供水、灌溉、防洪等單項功能,采取多目標水利工程投資和費用分攤辦法,科學劃分經營性資產和非經營性資產。對新建工程按照工程設計概算評估總資產,采取多目標水利工程投資和費用分攤辦法,劃分經營性資產和非經營性資產,具有多種功能的工程只將經營性資產推向市場,單一的供水工程全部資產推向市場。三是方式選擇關。結合各類供水工程的實際, 正確選擇BOT、PPP、股份制、特許經營、委托經營、拍賣、租賃和國有獨資等產權組合和建設管理形式。四是合同簽訂關。
不論采取哪種形式,都要在遵守法律法規的條件下,充分考慮各方面的利益關系,簽訂嚴格、規范的供水工程建設管理合同。五是資產管理運營關。加強國有水利資產管理,明確供水工程國有資產出資人代表;從開發供水市場的戰略高度出發,積極培育具有一定規模的國有或國有控股的水務集團或水利國有資產運營公司,負責供水項目等水利經營性項目的投資和運營,承擔國有資產保值增值責任。國有水利資產拍賣所得,以及供水工程建設權、經營權拍賣所得,由水行政主管部門專戶管理,專款專用,繼續用于水利建設。
3.3 建立科學合理的供水價格形成機制
水價改革是供水工程市場化改革的核心。供水價格是否合理,不僅影響水資源的優化配置和可持續利用,而且關系供水工程市場化改革的成敗。供水價格的制定,要嚴格按照國家發展和改革委員會與水利部聯合制定的《水利工程供水價格管理辦法》和魯價格發[2003 ]58 號《關于加快推進城市供水價格改革工作的通知》要求,按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則進行,并根據供水成本、費用及市場供求變化情況適時調整。城市水利工程供水價格,應逐步提高到保本微利水平。農村水利工程供水水價,用于農業灌溉的應按補償供水生產成本、費用的原則核定,不計利潤和稅金;用于高效農作物的,可在雙方商定的原則下,計算適當的利潤;用于農村自來水的應逐步提高到保本微利水平;通過市場機制建設的鄉村供水工程,供水價格由雙方協商確定,政府調控指導。各級政府應逐步推行由基本水價和計量水價構成的兩部制水價,加強對供水價格的監管,搞好工程投資、生產費用的審核,防止虛增投資、虛列費用等投機行為,保證價格公平合理。
3.4 因地制宜,多種形式推進供水工程市場化改革供水工程市場化改革目前雖然已經起步,很多地方創出很多好的模式和經驗,但還有很多問題需要進一步研究探討。各地要結合當地水資源、工程建設和經濟發展的實際,因地制宜,創新改革模式,多種形式推進供水工程的市場化改革。
對現有的大中型供水工程,應在明晰產權的基礎上,區別不同的工程性質進行改革。單純向城市和工業供水的水利工程,如平原水庫,可以采取拍賣、租賃、股份制、股份合作制等多種形式,通過實行特許經營權招標的方式推向市場。既有公益性又有經營性功能的綜合性供水工程,應科學界定經營性資產和公益性資產,把經營性資產剝離后推向市場,可以采取資產使用權的拍賣、租賃、參股等多種形式進行改革;公益性資產可通過委托管理、承包管理等形式提高管理水平,降低管理成本。
對新建的大中型城市供水工程,按照“誰投資、誰所有、誰經營、誰受益”的原則,放開建設權,搞活使用權,明確收益權。各級水行政主管部門要根據本地水資源開發利用總體規劃,提出供水工程的布局、規模、標準、水價等建設管理標準,把整個供水工程推向市場,通過競爭方式確定建設、運營、管理模式,鼓勵采取股份制、股份合作制、BOT、PPP 等多種方式進行建設和管理,提高工程運營效益。
對農村小型供水工程,按照《山東省小型水利工程產權制度改革暫行辦法》,進一步深化改革,積極探索適應農村生產力發展水平的農村用水合作組織和管理體制,鼓勵采用承包、拍賣、股份合作等靈活多樣的方式進行建設管理,保證工程良性運行。
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