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20世紀(jì)70年代末以來(lái)，從英美等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家發(fā)端，迅速擴(kuò)展到整個(gè)世界，開展了一場(chǎng)深入持久的政治經(jīng)濟(jì)和行政改革。這一場(chǎng)以公共管理市場(chǎng)化和社會(huì)化為核心的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，在很大程度上化解了各國(guó)的公共治理危機(jī)，推動(dòng)了公共治理模式的重大變遷，也推動(dòng)了公共管理理論的重大發(fā)展。

在現(xiàn)代西方國(guó)家的治理過(guò)程中，存在著一系列看似相互沖突的原則、目標(biāo)，以及一系列各具不同功能的治理工具。實(shí)際上，各國(guó)公共治理模式的差異，只是相互沖突的原則和治理工具之間，在不同的歷史時(shí)期，平衡點(diǎn)不斷位移，因而構(gòu)成不同的平衡結(jié)構(gòu)而已。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，20世紀(jì)80年代以來(lái)這一場(chǎng)公共管理改革，其本質(zhì)不過(guò)是為了化解70年代中后期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治危機(jī)，通過(guò)公共管理的市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)動(dòng)，從而塑造了公共治理模式的一個(gè)新的平衡結(jié)構(gòu)。本文就四個(gè)方面的平衡關(guān)系來(lái)說(shuō)明西方公共管理改革的新特點(diǎn)和新趨勢(shì)。

自由和平等之間平衡關(guān)系的調(diào)整自由和平等是構(gòu)造現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和憲政民主共和政治制度的兩大核心原則。在西方國(guó)家的公共政策體系中，自由和平等成了兩種具有重大差異的公共政策導(dǎo)向。

從19世紀(jì)30年代到20世紀(jì)30年代，資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的自由經(jīng)營(yíng)、自由貿(mào)易的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)了現(xiàn)代自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。但是，平等原則卻被淹沒(méi)在自由主義的浪潮之中。20世紀(jì)30年代，從美國(guó)的羅斯福新政開始，直到第二次世界大戰(zhàn)以后歐洲大陸國(guó)家和英國(guó)的國(guó)有化運(yùn)動(dòng)和福利國(guó)家的興起，平等原則逐漸取代自由原則，成為現(xiàn)代國(guó)家公共政策的主導(dǎo)原則，自由和平等之間的平衡關(guān)系，發(fā)生了一次重大的調(diào)整。

而20世紀(jì)80年代以來(lái)的公共管理改革，是對(duì)講究平等原則下羅斯福新政以來(lái)國(guó)家公共政策的總的逆向調(diào)整。這一輪政策變遷的核心是劫貧濟(jì)富。通過(guò)大幅度減稅，削減政府公共開支，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，削減社會(huì)福利和補(bǔ)助，放松管制等一系列改革，釋放市場(chǎng)的自由和活力，讓資本自由運(yùn)作，企業(yè)家自由發(fā)展，讓經(jīng)濟(jì)恢復(fù)自然的活力，在自由原則的主導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了公共政策和治理模式的重大變遷。如果說(shuō)20世紀(jì)30-70年代的公共政策發(fā)展，是自由原則向平等原則讓步的話，那么，20世紀(jì)80年代以來(lái)的改革，則是典型的自由原則的勝利。但是，這種變遷只是自由和平等這一對(duì)相互沖突的原則之間的平衡點(diǎn)的位移，而絕不是一個(gè)原則對(duì)另一個(gè)原則的替代。

政府和市場(chǎng)之間平衡關(guān)系的調(diào)整

在工業(yè)革命以后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，主要以市場(chǎng)機(jī)制作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的主要調(diào)節(jié)機(jī)制，那個(gè)時(shí)候的國(guó)家政府是一個(gè)守夜警察式的國(guó)家。但是，市場(chǎng)也會(huì)失靈，市場(chǎng)自由運(yùn)行的結(jié)果，是社會(huì)財(cái)富向少數(shù)財(cái)團(tuán)手中高度集中，導(dǎo)致了社會(huì)嚴(yán)重的兩極分化，社會(huì)的矛盾和沖突加劇;依靠市場(chǎng)自由交換和價(jià)格機(jī)制的作用，無(wú)法糾正外部效應(yīng)帶來(lái)的問(wèn)題。

正是由于市場(chǎng)失靈的存在，從19世紀(jì)70年代到20世紀(jì)70年代末，政府的職能迅速擴(kuò)展，到20世紀(jì)70年代末，現(xiàn)代政府就從一個(gè)消極無(wú)為的小政府，發(fā)展成為一個(gè)無(wú)所不包、無(wú)所不管、無(wú)所不能的積極的大政府。但是，政府干預(yù)在解決市場(chǎng)失靈問(wèn)題的同時(shí)，又帶來(lái)了另外的問(wèn)題:公共開支規(guī)模過(guò)大;市場(chǎng)的自由和活力受到過(guò)度發(fā)展的政府管制的約束，制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力等等。

正是在這種背景下，20世紀(jì)80年代以來(lái)的新公共管理改革運(yùn)動(dòng)，政府和市場(chǎng)之間的平衡關(guān)系，在經(jīng)歷了一百年的發(fā)展之后，進(jìn)行了新的一輪調(diào)整。這一輪的改革，在政府長(zhǎng)期快速發(fā)展之后，不可避免地就是政府的退卻。通過(guò)國(guó)有企業(yè)的私有化、放松管制、福利制度改革、政府商業(yè)管理功能的公司化改革、大力發(fā)展非政府公共組織、發(fā)揮社會(huì)互助和公民自治機(jī)制的作用等一系列改革，重新界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，市場(chǎng)和政府之間的平衡點(diǎn)又發(fā)生了一次重大的位移。

管理和行政之間平衡關(guān)系的調(diào)整

19世紀(jì)中后期以來(lái)的國(guó)家政府?dāng)U展，主要是政府行政職能的擴(kuò)展。20世紀(jì)80年代以來(lái)的改革，則是在管理主義思潮的主導(dǎo)下，試圖全面改造官僚化的公共行政組織結(jié)構(gòu)、管理模式和管理方法，一種新型的戰(zhàn)略導(dǎo)向、競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向、績(jī)效導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向的公共管理模式正在逐步確立。在管理主義理念指導(dǎo)下，把許多在企業(yè)管理中成功運(yùn)用的管理模式和方法，引入公共部門組織管理之中，來(lái)重新塑造公共部門的結(jié)構(gòu)和模式。20世紀(jì)80年代改革以來(lái)的變化，是在官僚制組織的大框架之下，管理性和行政性平衡關(guān)系的一種新的調(diào)整。

社會(huì)精英階層和普通民眾之間的利益平衡關(guān)系的調(diào)整

關(guān)于20世紀(jì)80年代以來(lái)的公共管理改革，一種流行的看法是認(rèn)為具有意識(shí)形態(tài)的色彩，反映著以工商資本家為代表的社會(huì)上層的利益。不管這場(chǎng)改革是否具有價(jià)值傾向性，與歷史上任何一場(chǎng)制度變遷一樣，都是社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的重新塑造，有的社會(huì)階層在結(jié)構(gòu)重組中利益得到增進(jìn)，同時(shí)，必然導(dǎo)致其他一些社會(huì)利益群體的利益受到損害。國(guó)有企業(yè)的私有化、放松管制、簽約外包制、特許經(jīng)營(yíng)制、福利制度改革，減少政府決策中的民主協(xié)商和談判機(jī)制的作用等一系列具體的改革舉措的運(yùn)用，從利益重新配置的意義上來(lái)看，社會(huì)精英層的利益得到更

多的增進(jìn)。這一場(chǎng)改革因此也可以看成是過(guò)去一百年塑造的社會(huì)權(quán)力和利益格局的一次重大調(diào)整。

閱讀延伸

當(dāng)代西方國(guó)家公共管理改革的三種主要模式

■現(xiàn)代化派。這些國(guó)家對(duì)行政制度的組織方式進(jìn)行根本性改變，適度放松僵硬的人事制度，權(quán)力下放，這種改革是屬于政府管理結(jié)構(gòu)和模式自身的調(diào)整和變遷。

■市場(chǎng)化派。這些國(guó)家的改革措施主要包括在公共服務(wù)中引入準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制、大規(guī)模的簽約外包制，進(jìn)行行政組織的公司化改造，公務(wù)員管理中引入合同聘任制和績(jī)效工資制，更多地招用臨時(shí)工作人員等等。

■小政府派。屬于這一類型的國(guó)家，把任何可能私有化的東西全部實(shí)現(xiàn)了私有化，回歸了守夜人式的國(guó)家，承擔(dān)一些私人部門不能或不愿承擔(dān)的核心職能。

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