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城市水價又有新動向。12月9日，全國發(fā)展和改革工作會議閉幕。國家發(fā)改委主任馬凱介紹說，2008年國家將“有控制、有步驟地推進資源型產(chǎn)品價格改革和環(huán)保收費改革”，其中包括“合理調(diào)整水利工程和城市供水價格”、“完善排污費征收方式和垃圾處理收費制度”。

國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人在接受媒體采訪時對此解讀說，“城市供水價格是終端水價，要綜合考慮上游水價等眾多因素。我國將在審核供水企業(yè)運營成本、強化成本約束基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高城市供水價格。”

僅僅一月前的11月6日，國家發(fā)改委向全社會公布《城市供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》(征求意見稿)，該辦法送審稿將于本月底完成并上報國務(wù)院，這是城市水價改革的重要一步。馬凱主任此番發(fā)言，更是將城市水價改革置于“明年國家深化經(jīng)濟社會領(lǐng)域體制改革”的統(tǒng)籌范圍內(nèi)。

水價是2002年啟動城市水務(wù)改革以來政府市場監(jiān)管體系的核心。從2007年開始，城市水價改革進入加速階段。但是，企業(yè)、政府、民眾等多方角力下的水價仍是一個晦暗弈局。

企業(yè)誰是誰非

2007年，圍繞“外資高溢價收購一線城市整體水務(wù)”，內(nèi)外資之間發(fā)生了一場大爭論(見本系列報道之一《水務(wù)：資本之惑》)。內(nèi)資有諸多論戰(zhàn)理由，最能產(chǎn)生號召力的就是：高溢價收購的背后，普通百姓是否將承擔(dān)高額水價以及其他隱性成本?

11月6日，國家發(fā)改委就公示《城市供水定價成本監(jiān)審辦法(試行)》(征求意見稿)而下發(fā)相關(guān)通知時，將征求意見的重點問題首先設(shè)定為：“如何合理確定供水企業(yè)合理的生產(chǎn)能力利用率，防止由于過度超前建設(shè)增加的成本由當(dāng)期消費者負擔(dān)?”此舉被認為是同樣指向了外資高溢價現(xiàn)象。

根據(jù)高盛、雷曼兄弟等國際投資銀行早年的研究報告，正常經(jīng)營情況下，一個水務(wù)企業(yè)可以達到25%以上的凈資產(chǎn)收益率。

2004年，國家統(tǒng)計局就曾有一份統(tǒng)計報告顯示，依靠著遠比國內(nèi)同行先進的技術(shù)、管理和經(jīng)營模式，外資自來水廠利潤和成本的比率高達24.8%。

在10月份由國內(nèi)水務(wù)巨頭首創(chuàng)股份主辦的一次水務(wù)論壇上，國家建設(shè)部副部長仇保興表示，僅從供水來看，行業(yè)年產(chǎn)值要從現(xiàn)在的600億元—700億元提高至2010年的1500億元—2000億元，整個水務(wù)市場年均增長將在15%左右，“企業(yè)利潤率超過12%沒問題”。

這樣的利潤前景同樣適用于內(nèi)資水務(wù)企業(yè)。因為，水務(wù)市場對內(nèi)外資采取同等的開放政策。

水務(wù)行業(yè)運營具有長期性，較少受到經(jīng)濟周期影響。“目前普遍實行的授權(quán)特許經(jīng)營制度，經(jīng)營期限多是30年或50年，使得進入市場的城市水務(wù)企業(yè)在一地往往處于壟斷性地位。”世界銀行東亞及太平洋地區(qū)城市發(fā)展部項目經(jīng)理威廉·金德特別向記者強調(diào)這一“中國特色”。

資本最先將“水”視為商品，他們要在城市水務(wù)市場追求“水商品”的高額利潤。而水費是城市水務(wù)企業(yè)實現(xiàn)利潤的主要途徑。

從記者查閱到的幾份2007年城市水務(wù)特許經(jīng)營授權(quán)協(xié)議看，水務(wù)企業(yè)都獲得了政府關(guān)于水價調(diào)整的、或明或暗的“承諾”。比如，某水務(wù)企業(yè)與西部某省會城市的合作協(xié)議上確定，水價將每2年上調(diào)一次，每次上調(diào)0.2元，在30年特許經(jīng)營期限結(jié)束時，水價最終將達到4元左右。

“無論內(nèi)資還是外資，他們現(xiàn)在在進入市場的談判中，都沒有喪失水價的議價能力，甚至占據(jù)著主動權(quán)。”北京大岳咨詢公司的項目經(jīng)理王煥文(化名)曾參與了多個城市的水務(wù)市場綜合評估報告。他告訴記者，在他們進行調(diào)研、制作評估報告時，競標(biāo)的水務(wù)企業(yè)常常會以贊助費的形式向公司討好，請求咨詢公司能夠制定一個“讓各方滿意的水價方案”。

在外資巨頭們看來，中國自來水輸送管網(wǎng)漏失率很高，經(jīng)營管理成本偏高，跨國水務(wù)公司在合資經(jīng)營中，可依靠自己的先進技術(shù)和管理，在壓縮成本上得到不小的回報。

“同樣的供水規(guī)模、范圍、密度以及水表計量，我們可以把產(chǎn)銷差率控制到最好”。11月19日在常州，法國威立雅水務(wù)全球首席執(zhí)行官安東尼·弗萊羅拿著從法國運來的水表節(jié)點計量儀，和記者得意地說，“產(chǎn)銷差率是我們的秘訣。”

政府價改遲滯

撬動中國城市水務(wù)改革的，是日益緊迫的城市水務(wù)困境。管網(wǎng)改造是此種撬動的第一個支點。

“沒辦法，地方財政沒錢改造舊城水網(wǎng)，更別提飛速發(fā)展的新城區(qū)了。(在新城區(qū))按照舊標(biāo)準建造水網(wǎng)都不敢在規(guī)劃圖上寫那么明白，否則，轉(zhuǎn)眼就成了瓶頸問題。”崔青元時任青島市市政公用局干部，在他的參與下，2000年，青島市市政公用局牽頭引進外資——法國蘇伊士環(huán)境集團。地方城市政府是水務(wù)改革的主要推動者。

“中國原來的供水是建立在福利性供水的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在是邊市場化邊進行水價的改革。”建設(shè)部副部長仇保興的話可以為這場改革“定調(diào)”：水價改革勢在必行。

“當(dāng)時，水是一種由政府經(jīng)營然后提供給市民的福利，水費只是以象征性的價格征收，水價由政府直接定價、直接經(jīng)營、直接補貼。市場化改革以后，價格也就必漲無疑。”作為市政公用事業(yè)改革的堅定推動者，建設(shè)部政策法規(guī)司副司長徐宗威認為，水價是城市水務(wù)改革的最敏感地帶。

2002年，城市水務(wù)改革的市場化方向和政策體系基本確立。同年底，醞釀已久的合資公司——青島中法海潤供水有限公司即組建成立。這是中國正式實施城市水務(wù)改革政策以來最早成立的城市水務(wù)公司。

合資公司運營青島水務(wù)采取的是當(dāng)時在基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的BOT(建設(shè)—運營—移交)模式。BOT模式把自來水公司的原水、制水、銷水三個環(huán)節(jié)完全分開，以便每一個環(huán)節(jié)的運行成本都可以準確計算。這樣一來，不但入戶自來水的價格便于計算，而且，容易在政府和外部資本之間確立明確的買賣關(guān)系。

但是，對新的水務(wù)市場主體，政府卻在相當(dāng)長的時期內(nèi)執(zhí)行舊的水價定價體系。

2003年以前，城市水價執(zhí)行的一直是1998年標(biāo)準。原國家計委和建設(shè)部于1998年制定實施首部《城市供水價格管理辦法》(計價格19981810號)。該辦法確定了城市供水價格由供水成本、費用、稅金，加上8%—10%利潤的構(gòu)成原則。

“8%—10%，銀行同期利率才多少?外資水務(wù)企業(yè)賺大發(fā)了。”2007年，內(nèi)外資水務(wù)資本就“高溢價”展開激辯時，內(nèi)資仍拿出這本“舊賬”來反駁外資，后悔自己沒有趕上那個“好時光”。

固定回報政策符合所有水務(wù)企業(yè)利益。在城市水務(wù)市場發(fā)展的初期，8%—10%的“法定利潤率”足以保證企業(yè)利潤，與國際投資銀行預(yù)測的25%并沒有實質(zhì)性差別;剛剛起步的水務(wù)市場在一城一地仍是獨家經(jīng)營，市場開拓空間很大。

保障供水企業(yè)固定回報率的，是水價。但是對于政府，固定回報政策加上單一的BOT模式，水價調(diào)整的權(quán)力仍然牢牢掌握在政府手里。這無疑背離了水價改革的初衷，定價權(quán)終是燙手山芋。

2003年，原國家計委等多部委聯(lián)合發(fā)文，要求取消水務(wù)市場固定回報政策。但是，地方城市政府急于引入外部資本改造城市水務(wù)，并沒有嚴格執(zhí)行。直到2004年建設(shè)部出臺《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，規(guī)定水務(wù)行業(yè)采用授權(quán)特許經(jīng)營制度，固定回報政策才開始退出舞臺。

但是，“中國城市水務(wù)市場這么大，各城市處于不同發(fā)展階段。上海早已經(jīng)特許經(jīng)營那么多年了，西部一些城市的管理者連這個概念都不那么明白。”首創(chuàng)股份的一位項目經(jīng)理告訴記者，直到現(xiàn)在，固定回報政策仍然以一些變種方式在一些城市水務(wù)市場中存在。

2007年9月3日，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會在《關(guān)于城市水業(yè)資產(chǎn)溢價轉(zhuǎn)讓行為的公告》中，曾呼吁中央政府有關(guān)部門關(guān)注地方城市政府的“溢價沖動”。

而法國威力雅水務(wù)(中國)華南區(qū)代表處的愛德維告訴本報記者，很多城市政府喜歡“財大氣粗”的外資水務(wù)公司。在談判中，城市政府常常要求外資水務(wù)公司的出價達到一定比例的溢價，而“溢價常常可以通過那些變種的固定回報政策獲得補償。”難怪內(nèi)資水務(wù)企業(yè)認為，高溢價其實是“地方城市政府以水價和其他水務(wù)資產(chǎn)為抵押，向外資高息借款”。

水資源加速覺醒

與城市水務(wù)改革同步擴展的，是日益嚴重的水資源危機。水資源成為一股加速度覺醒的力量，攪動著城市水價這個弈局。

“靠水吃水沒水吃。”常州市龍虎塘街道楊林新村的居民為了省水，都將米和蔬菜拿到自備井去淘洗。“靠水吃水”強調(diào)的是常州的水資源優(yōu)勢：常州自來水水源來自長江和太湖。

11月20日，常州市通用自來水公司公布的水價是：生活用水2.3元/立方米，工業(yè)用水2.8元/立方米，商業(yè)用水2.95元/立方米，特種用水3.25元/立方米。這四類水的水價構(gòu)成中相同的部分是：污水處理費1.15元/立方米、水資源費0.03元/立方米，城市附加費0.04元/立方米，省專項費0.02元/立方米。

在常州市的水價構(gòu)成中，占比最大的是污水處理費。這一費用從無到有，并以每年0.2元的速度遞升，目前已經(jīng)達到《江蘇省“十一五”水價改革意見》的最高水平。常州市建設(shè)局官員告訴記者，雖然國家發(fā)改委計劃2010年之前所有城鎮(zhèn)污水處理費標(biāo)準提高到0.8元/立方米以上，但是，“常州市不排除突破國家和江蘇省標(biāo)準繼續(xù)上漲”。

“現(xiàn)在，自備井也要納入污水處理費的征收統(tǒng)籌范圍。”常州市武進區(qū)水務(wù)局工作人員告訴記者，自備井排污費的收費標(biāo)準已經(jīng)制定出來，“不會低于自來水的標(biāo)準”。

常州水價中的水資源費每立方米僅為3分錢。這是其與北方城市的最大差異。青島中法海潤供水有限公司工作人員告訴記者，“對企業(yè)成本影響最大的因素還是引來的黃河水太貴。”早在2000年，青島市政府統(tǒng)計計算出的引黃河水成本已經(jīng)高達約1元/立方米。

中國水網(wǎng)的“全國水價實時監(jiān)控網(wǎng)”顯示，目前，北京的城市供水價格全國最高。但是，中國地質(zhì)大學(xué)(北京)水資源與環(huán)境學(xué)院邵景力教授告訴記者，北京水資源的緊缺度還沒有在價格上得到完全體現(xiàn)。“北京連續(xù)五年干旱，水庫的儲存量在減少，目前在逐年加大對地下水的開采力度。地下水質(zhì)要好于地表水質(zhì)，但是地下水是部分可再生資源，北京有三分之二的用水來自地下，這導(dǎo)致北京地下水位還在持續(xù)下降。”

“國家對于水資源的危機其實早有認識，建立水資源與水價聯(lián)動機制早已是三令五申。”水利部水資源管理中心副主任萬育生向記者強調(diào)。早在2002年城市水務(wù)改革正式啟動之前，原國家計委、財政部、建設(shè)部、水利部、環(huán)保總局就聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》，指導(dǎo)思想定為“我國是水資源貧乏的國家”。

但是，經(jīng)營城市的政府被城鎮(zhèn)化的大發(fā)展態(tài)勢鼓舞著，很少能夠預(yù)見到城市化伴生的水資源難題。由于經(jīng)營、管理方面存在的各種問題，中國城市水資源積累的難題越來越多，現(xiàn)在，面臨著水源性危機與水質(zhì)性危機的雙重夾擊，水資源短缺和水污染加劇并存。

國家相關(guān)主管部門發(fā)改委、建設(shè)部、水利部、環(huán)保總局等，已經(jīng)為城市供水價格改革提出具體目標(biāo)：居民生活用水實行階梯式計量水價;城市開征污水處理費，并按規(guī)劃要求建成相應(yīng)規(guī)模的污水處理廠并投入運行;根據(jù)城市水資源狀況實行季節(jié)性水價，并逐步提高水資源費標(biāo)準，理順?biāo)Y源費與自來水價格的比價關(guān)系。

“改革是要建立供水、污水處理、回用水和地下水四者之間的合理比例關(guān)系”。政府的改革意圖在于，通過價格改革建立水資源的市場化配置，發(fā)揮價格杠桿的作用，并促成節(jié)約。

但是，地方城市政府目前的水價改革，將著力點主要集中在開征并提高污水處理費這一點，僅為污水處理費設(shè)定了價格改革時間表。“污水處理費是懲罰性的水價構(gòu)成，開征(這個費用)就像圍堵污染一樣，有人擔(dān)心只能解決一時之需，很難治本。”水利部規(guī)劃計劃司副司長殷紅東這樣認為。

“水是資源性基本必需品，需求價格彈性小，通過水價改革來推動市場配置并不明智。”天則經(jīng)濟研究所公用事業(yè)研究中心研究員趙旭在接受本報記者采訪時認為，資源性基本必需品的優(yōu)化配置完全可以也應(yīng)當(dāng)通過征收資源稅的方式來解決，而不是直接調(diào)整水價。水價改革應(yīng)該放在更為宏觀的政策調(diào)控范圍內(nèi)進行考量。

在國民經(jīng)濟體系的特殊調(diào)整和發(fā)展階段，水價足以引發(fā)一個循環(huán)圈。2007年，水作為工業(yè)基礎(chǔ)原材料，價格上調(diào)常常帶動鋼鐵業(yè)、造紙業(yè)、電力等行業(yè)產(chǎn)品價格的上漲。水價格在工業(yè)體系中傳導(dǎo)的敏感和迅速，已使其自2007年開始成為央行季度貨幣政策報告的內(nèi)容之一。

正常水價將處于長期上升狀態(tài)已成定勢。根據(jù)國家發(fā)改委對36個大中城市進行的三年水價跟蹤調(diào)查，國家發(fā)改委價格司得出的結(jié)論是：“水價正在以每年10%的速度上漲。”

2007年，水資源以報復(fù)性方式攪動水價改革弈局。5月底，太湖藍藻污染江蘇無錫自來水;7月1日，江蘇沭陽縣自來水取水口被污染;7月中旬，作為吉林省長春市重要水源水庫之一的新立城水庫出現(xiàn)大量藍藻，導(dǎo)致長春市第三水廠臨時停產(chǎn)，緊急切換水源。再加上近年頻發(fā)的工業(yè)污染城市自來水事件，污染所引發(fā)的城市供水安全問題，也加速了城市水價機制的改革。

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