中國(海南)改革發(fā)展研究院受聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署委托，經(jīng)過歷時(shí)一年的調(diào)研工作，撰寫了以“惠及13億人的基本公共服務(wù)”為主題的《中國人類發(fā)展報(bào)告2007》。
改革開放近30年，中國人類發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性的跨越。新世紀(jì)新階段，中國人類發(fā)展的基本需求發(fā)生了深刻變化。這不僅要求盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，應(yīng)對資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的挑戰(zhàn);而且要求加快建立惠及13億人的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，以應(yīng)對全社會基本公共需求全面快速增長的挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，貫徹落實(shí)十七大報(bào)告精神，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)政府提供基本公共服務(wù)能力，已成為我國共建共享和諧社會、提升人類發(fā)展水平的重大任務(wù)。
一、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，已成為我國新階段實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵
1.我國正由生存型向發(fā)展型社會過渡，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的壓力逐步增大。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)相繼超越生存型社會的臨界值。 2000年，就恩格爾系數(shù)來看，城市達(dá)到39.4%，農(nóng)村達(dá)到49.1%，均低于50%的臨界值。同年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重首次降至50%的臨界值。2001年，第一產(chǎn)業(yè)比重降至14.1%，首次低于15%的臨界值，第三產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到40.7%，首次超過40%的臨界值。2003年，城鎮(zhèn)化率達(dá)到40.53%，首次超過40%的臨界值。 從這些量化標(biāo)準(zhǔn)來判斷，我國在本世紀(jì)初開始由生存型社會向發(fā)展型社會過渡。在這一進(jìn)程中，廣大社會成員的公共需求全面、快速增長同公共產(chǎn)品短缺、 基本公共服務(wù)不到位的問題成為日益突出的階段性矛盾。由此，形成了基本公共服務(wù)均等化的巨大現(xiàn)實(shí)壓力：
(1)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的過大差距形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大壓力。 盡管近幾年我國在農(nóng)村公共服務(wù)方面投入力度在加大，但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)仍有很大差距。2004年，全國城鄉(xiāng)小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分別為1.4：1和1.3：1。2005年，我國人均衛(wèi)生總費(fèi)用城鄉(xiāng)之比高達(dá)3.53：1。2002-2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從14736萬上升到18766萬，增長27.35%;而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)從5462萬下降到5374萬，下降1.61%。截至2006年底，享受最低生活保障的人數(shù)，城市為2240.1萬，農(nóng)村為1593.1萬。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程中，城鄉(xiāng)居民的收入分配出現(xiàn)一定差距是正常的。但是，作為與基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)相聯(lián)系的基本公共服務(wù)的過大差距會使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距全面擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民收入比由1978年的2.57擴(kuò)大到2006年的3.28;2000年，中國城鎮(zhèn)居民平均預(yù)期壽命為75.21歲，而農(nóng)村人口平均預(yù)期壽命為69.55歲;2005年，農(nóng)村5歲以下兒童死亡率和孕產(chǎn)婦死亡率均超過城市的兩倍。
(2)地區(qū)間基本公共服務(wù)的過大差距形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的巨大壓力。 當(dāng)前我國地區(qū)間基本公共服務(wù)差距不容忽視。2005年，小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)全國平均為166.46元和232.61元，兩項(xiàng)指標(biāo)最高的是上海，最低的分別是廣西和安徽，小學(xué)、初中最高省份是最低省份的31.5倍和27.46倍。2005年，東、中、西部地區(qū)的人均財(cái)政預(yù)算衛(wèi)生支出分別為109.33元、56.24元和83.4元。目前西部地區(qū)農(nóng)村參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)覆蓋率不到5%，僅為東部地區(qū)的1/10，不到全國平均的20%。由于自然稟賦和發(fā)展起點(diǎn)的不同，作為一個(gè)發(fā)展中的大國，區(qū)域之間存在較大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是正常的，但基本公共服務(wù)在地區(qū)之間的過大差距將會使經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距轉(zhuǎn)化為人口素質(zhì)的差距。2006年，上海的人均GDP為57310元，而西部的貴州僅為5750元，前者是后者的近10倍。2005年，北京上海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)期壽命超過了80歲，而西部的貴州還不足70歲。青海5歲以下兒童死亡率是北京的近7倍。北京15歲及以上人口文盲率僅為3.92%，而甘肅、青海、寧夏等西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)這一指標(biāo)都在20%左右。
(3)不同社會群體之間基本公共服務(wù)過大差距，加大了各類社會問題的復(fù)雜性。 目前，農(nóng)民工群體的總體規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1.2億。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，難以享受到與城鎮(zhèn)居民同等的生存發(fā)展權(quán)利，始終是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大社會隱患。不僅是農(nóng)民工自己，由農(nóng)民工引發(fā)的“留守老人”、“留守兒童”、“留守婦女”等問題也開始凸現(xiàn)出來。
2.把推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要任務(wù)。 落實(shí)十七大提出的“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級”，重要任務(wù)之一是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
(1)基本公共服務(wù)均等化是擴(kuò)大內(nèi)需的重要前提。 我國消費(fèi)率過低的重要原因之一在于基本公共服務(wù)供給不到位。由于教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的價(jià)格上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過居民收入的增長速度，城鄉(xiāng)居民很大一部分收入用于預(yù)防性儲蓄，減少了即期消費(fèi)。據(jù)測算，2005年我國城鄉(xiāng)居民用于教育和醫(yī)療的額外支出對其他商品和服務(wù)消費(fèi)產(chǎn)生的擠出效應(yīng)達(dá)到5810.7億元。如果政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入到位，消費(fèi)率可以從51.9%提高到55.2%。由此，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠投資、出口拉動(dòng)向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變。
(2)突破資源環(huán)境對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束，重要的任務(wù)在于投資于人，以人力資源代替自然資源成為經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。 據(jù)測算，初等、中等教育的社會收益率，世界平均水平是20%、13.5%，低收入國家是23.4%、15.2%，均大于物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的平均收益率。在健康和教育領(lǐng)域的基本公共服務(wù)供給，有助于促進(jìn)人力資本的積累，實(shí)現(xiàn)我國由人口大國向人力資源大國的轉(zhuǎn)變，為建立資源、環(huán)境友好型社會奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
(3)促進(jìn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。 相關(guān)研究表明，我國服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后的重要原因是中等收入群體規(guī)模太小，難以支撐大規(guī)模服務(wù)業(yè)消費(fèi)。而基本公共服務(wù)均等化有利于擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變。
3.把基本公共服務(wù)均等化作為新階段社會建設(shè)的重點(diǎn)。 加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)，主要在于使全體社會成員享有基本而有保障的公共服務(wù)。
(1)把基本公共服務(wù)均等化作為反貧困戰(zhàn)略的重點(diǎn)。 目前，我國貧困人口的成因主要有五種：一是因病，二是因殘，三是年老體弱，四是缺乏勞動(dòng)力或勞動(dòng)能力低下，五是生存條件惡劣。《醫(yī)藥行業(yè)“十一五”發(fā)展指導(dǎo)意見》披露，全國每年大約有一千余萬農(nóng)村人口因病致貧或返貧。在一些貧困地區(qū)，教育負(fù)擔(dān)已經(jīng)成為其致貧的主要原因之一。為這部分貧困人口與低收入人口提供低保、最低救濟(jì)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療等，不但能在相當(dāng)大程度上緩解他們的貧困程度，改善他們的生存狀態(tài)，還能增強(qiáng)他們的發(fā)展能力。
(2)把基本公共服務(wù)均等化作為緩解城鄉(xiāng)差距的重點(diǎn)。 城鄉(xiāng)之間的差距，不僅反映在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服務(wù)方面。 目前，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.3：1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距已經(jīng)達(dá)到5～6：1。據(jù)此分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30%～40%左右。從公共政策層面來看，縮小城鄉(xiāng)差距更重要的是逐步縮小城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)方面的過大差距。
(3)把基本公共服務(wù)均等化作為緩解區(qū)域發(fā)展差距的重點(diǎn)。 統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，不是簡單地縮小經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距，使西部地區(qū)在短時(shí)間內(nèi)趕上東部地區(qū)，也并不現(xiàn)實(shí)。因此，要把基本公共服務(wù)均等化作為新階段區(qū)域政策的重點(diǎn)。
4.從我國的現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，確定基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和任務(wù)。 基本公共服務(wù)均等化，是擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發(fā)展成果的制度安排。從現(xiàn)實(shí)需求分析，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的基本內(nèi)涵是：基本公共服務(wù)均等化不等于公共服務(wù)的平均化，而是在基本公共服務(wù)方面有全國統(tǒng)一的制度安排;基本公共服務(wù)均等化是全體公民的機(jī)會均等、結(jié)果大體相同，并尊重社會成員的自由選擇權(quán);基本公共服務(wù)均等化，是要將基本公共服務(wù)的差距控制在社會可承受的范圍內(nèi);基本公共服務(wù)均等化，要尤其關(guān)注困難群體。只有弱勢者的情況得到改善，才能夠更為有效地提高社會整體福利。
從基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性、可行性方面考慮，義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)是建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必須提供的基本公共服務(wù)，是當(dāng)前我國基本公共服務(wù)均等化的主要內(nèi)容。
二、按照協(xié)調(diào)重大利益關(guān)系的要求，加快建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會群體基本公共服務(wù)均等化的體制機(jī)制
5.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。 我國在短期內(nèi)很難做到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平的統(tǒng)一，但應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一。應(yīng)明確將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度作為新階段農(nóng)村綜合改革的主線。
(1)全面推進(jìn)以落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制為重點(diǎn)的農(nóng)村義務(wù)教育體制改革。 在免除學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確各級政府在農(nóng)村義務(wù)教育方面的支出責(zé)任：把原來的學(xué)雜費(fèi)規(guī)范地轉(zhuǎn)換為中央、省、市縣的政府投入，通過中央和省級政府進(jìn)一步的經(jīng)費(fèi)追加，逐步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件和教育質(zhì)量的差距。建議貧困縣義務(wù)教育階段的所有費(fèi)用，包含雜費(fèi)，原則上由中央及省級財(cái)政支出。
(2)全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。 中央和省級政府應(yīng)當(dāng)逐步增加投入比例，穩(wěn)定廣大農(nóng)民對政府長期發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的預(yù)期;完善保障辦法，在保大病的同時(shí)，兼顧常見病、多發(fā)病的預(yù)防和治療;加強(qiáng)農(nóng)村三級衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步擴(kuò)大定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，使參保農(nóng)民有更多的選擇余地，促進(jìn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)改善服務(wù)質(zhì)量和降低價(jià)格。對外出的參保農(nóng)民，允許其在外地符合條件的醫(yī)院就醫(yī)，然后憑相關(guān)證明到參合地報(bào)銷;加強(qiáng)對基金的管理和監(jiān)督。建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理組織、參保者和醫(yī)療單位三方制約機(jī)制，規(guī)范保險(xiǎn)基金的運(yùn)作，提高資金的使用效率。
(3)全面落實(shí)農(nóng)村最低生活保障。 中央和省級政府應(yīng)當(dāng)盡快制定農(nóng)村最低生活保障的相關(guān)法規(guī)和條例。各地區(qū)要根據(jù)農(nóng)民最基本的生活需要和本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平測算出貧困對象年人均消費(fèi)水平和人均基本生活費(fèi)支出，確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。保障資金的來源應(yīng)堅(jiān)持政府投入為主的原則，把農(nóng)村最低生活保障資金列入財(cái)政預(yù)算。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合理劃分各級政府的資金負(fù)擔(dān)比例，考慮到縣鄉(xiāng)財(cái)政的實(shí)際困難，盡可能降低其負(fù)擔(dān)比例。加大中央、省兩級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村最低生活保障資金足額到位。加強(qiáng)財(cái)政、民政、教育、勞動(dòng)保障、衛(wèi)生等部門的溝通與協(xié)作，整合各項(xiàng)惠農(nóng)政策，實(shí)現(xiàn)由單項(xiàng)救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變。
(4)積極開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。 把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，全面部署，積極推進(jìn);明確中央和地方財(cái)政的責(zé)任，加大公共財(cái)政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的投入力度;探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的多方籌資機(jī)制和以個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;理順并健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)管理體制，完善基金運(yùn)營和監(jiān)管制度。在制度設(shè)計(jì)上，要充分考慮到未來城鄉(xiāng)銜接的問題。
6.改革和調(diào)整中央地方關(guān)系，建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。 重點(diǎn)是建立中央與地方政府合理的分工體制，使基本公共服務(wù)的責(zé)任與財(cái)力相對稱。
(1)合理劃分中央與地方政府在義務(wù)教育中的分工。 中央與省級政府要承擔(dān)更多的義務(wù)教育職責(zé)。中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)兩大協(xié)調(diào)任務(wù)：一是以中央政府為主增加對中西部農(nóng)村的義務(wù)教育支出，對中西部地區(qū)農(nóng)村(包括縣城)免收的學(xué)雜費(fèi)全部由中央財(cái)政承擔(dān);二是通過中央財(cái)政預(yù)算平衡地區(qū)間財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的差距。比如，可確定人均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)低于全國平均值80%的省份，由中央補(bǔ)足到80%的水平。省級政府通過全省預(yù)算增加義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)。市、縣兩級政府主要承擔(dān)教育質(zhì)量管理和承擔(dān)部分經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，如校舍建設(shè)等。
(2)合理劃分中央與地方政府在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的分工。 總的原則是，公共衛(wèi)生職責(zé)在中央，財(cái)力由中央與省級分擔(dān)，以中央為主。增加中央與省級政府的協(xié)調(diào)職能，逐步減輕市、縣兩級政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和居民的分擔(dān)比重(部分通過基本醫(yī)療保險(xiǎn)解決)。可將財(cái)政性醫(yī)療經(jīng)費(fèi)占GDP的比重由目前的不到1%提高到3%，增加的部分由中央與地方財(cái)政分擔(dān)。中央政府通過轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)間財(cái)政性醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)支出的不均等。
(3)合理劃分中央與地方政府在基本社會保障中的分工。 中央政府要盡快出臺相關(guān)政策，統(tǒng)一基本社會保障的制度安排，提高社會保障的統(tǒng)籌層次。加大中央財(cái)政對省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，完善省級財(cái)政預(yù)算及分配體制，確保社保資金有“保障”。在完善城鎮(zhèn)居民社會保障體系的同時(shí)，制定有效措施，統(tǒng)籌規(guī)劃和解決農(nóng)村社會保障特別是農(nóng)民工的社會保障問題。
(4)合理劃分中央與地方政府在公共就業(yè)服務(wù)中的分工。 公共就業(yè)服務(wù)屬于地方政府的職責(zé)范圍，城市的就業(yè)服務(wù)主要由城市政府實(shí)施，省級政府和中央政府提供一定的就業(yè)培訓(xùn)方面的專項(xiàng)補(bǔ)貼。流出地政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)(包括農(nóng)村中學(xué)生就業(yè)前的職業(yè)教育和培訓(xùn))。由流入地的政府對農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)進(jìn)行補(bǔ)貼是合理的，但操作難度很大。對此，中央和省兩級財(cái)政需要根據(jù)流出地農(nóng)民工數(shù)量及培訓(xùn)規(guī)模進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)貼，并建立專門針對困難地區(qū)、困難行業(yè)、困難群體的就業(yè)援助制度。
7.統(tǒng)籌解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給。 農(nóng)民工的問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào)，又涉及城鄉(xiāng)對接，需要中央政府統(tǒng)一政策，妥善解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)屬地管理問題。農(nóng)民工在流入地創(chuàng)造財(cái)富，成為流入地政府的納稅人，因此，流入地政府應(yīng)在農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)更大的責(zé)任。
(1)全面解決農(nóng)民工子女義務(wù)教育的問題。 針對流入地和流出地義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)銜接困難的問題，實(shí)行義務(wù)教育全國通用的教育券制度。農(nóng)民工子女可以憑教育券在全國任何一個(gè)地區(qū)就學(xué)，國家按照學(xué)校提供的教育券進(jìn)行財(cái)政撥款支持。或者，按照近年當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育實(shí)際入學(xué)學(xué)生數(shù)對地方進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付;在農(nóng)民工流入地公辦教育資源不足的情況下，降低民辦學(xué)校準(zhǔn)入門檻，采取政府向民辦學(xué)校購買服務(wù)等多種方式解決義務(wù)教育的供給問題;地方政府應(yīng)加大對農(nóng)民工子弟學(xué)校的幫扶力度，在辦學(xué)場地、教學(xué)設(shè)備和辦公經(jīng)費(fèi)等方面給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，以降低其辦學(xué)成本。
(2)建立農(nóng)民工的基本社會保障制度。 對愿意參加戶籍所在地新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民工，應(yīng)采取有效措施，使其在流入地醫(yī)院看病的費(fèi)用可以在流出地報(bào)銷;對愿意參加流入地城鎮(zhèn)基本醫(yī)療的農(nóng)民工，流入地政府要降低最低繳費(fèi)基數(shù)，使多數(shù)的農(nóng)民工能夠負(fù)擔(dān)得起城鎮(zhèn)基本醫(yī)療的個(gè)人繳費(fèi);在有條件的地區(qū)，應(yīng)逐步探索使新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)基本醫(yī)療制度銜接的有效途徑。在基本醫(yī)療方面，盡快實(shí)行全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)，使流動(dòng)人口個(gè)人帳戶可轉(zhuǎn)移。目前參加工傷保險(xiǎn)的農(nóng)民工比例仍然較低，需要通過立法，對于危險(xiǎn)性行業(yè)，將工傷保險(xiǎn)訂立為強(qiáng)制險(xiǎn)，并對有關(guān)資費(fèi)問題進(jìn)行規(guī)定。應(yīng)建立適合不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工特點(diǎn)的過渡性養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。可采取社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式，先建立可跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，待時(shí)機(jī)成熟后再納入養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌。
(3)加強(qiáng)農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)。 盡快實(shí)行農(nóng)民工就業(yè)管理與服務(wù)的“就業(yè)信息卡”制度，將農(nóng)民工的管理與服務(wù)納入整個(gè)信息網(wǎng)絡(luò)。加快構(gòu)建反映城鄉(xiāng)勞動(dòng)力變動(dòng)情況的綜合信息交換平臺。在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)的對接，使農(nóng)民工在職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)和失業(yè)登記、勞動(dòng)合同管理等各方面享有與城市居民同等的待遇。
三、著力增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力，形成基本公共服務(wù)社會化供給機(jī)制
8.強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé)。 要加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，有效地發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用。
(1)制定全國性的基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃。 盡快著手在全國范圍內(nèi)制定基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施策略，統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)規(guī)劃，分步驟地推進(jìn)：首先，制定基本公共服務(wù)全國最低標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置明確的時(shí)間表，使基本公共服務(wù)覆蓋到全體社會成員，并明確基本公共服務(wù)均等化的實(shí)施進(jìn)度和保障措施;其次，在正視基本公共服務(wù)水平存在一定差距的前提下，先行在全國統(tǒng)一制度安排，解決不同省(市)、不同部門各自制訂政策，政策口徑不統(tǒng)一、方向不明確，跨城鄉(xiāng)、區(qū)域?qū)永щy的問題;第三，通過制度創(chuàng)新，逐步縮小基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體之間的差距。
(2)整合、優(yōu)化公共行政資源，提高政府的公共服務(wù)能力。 加強(qiáng)上下級政府之間的分工與協(xié)作有利于提高公共服務(wù)供給效率。將中央專屬事項(xiàng)、中央和地方共管的事項(xiàng)、地方自有事項(xiàng)嚴(yán)格區(qū)分開來，中央和地方共管事項(xiàng)也應(yīng)盡量用列舉法明確各級政府的職責(zé)，盡量避免在同一區(qū)域內(nèi)按管理對象分工，由多層政府管理同一公共事務(wù)。克服公共服務(wù)管理事務(wù)分工過細(xì)，有關(guān)部門職能交叉、相互扯皮的現(xiàn)象。按照“一件事由一個(gè)部門主管”的原則，合理界定各部門之間的職責(zé)分工。凡相同或相近的職能應(yīng)由一個(gè)部門承擔(dān)，防止政出多門、多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生。國際經(jīng)驗(yàn)表明，同級政府不同職能配置“宜寬不宜窄”，大部制、執(zhí)行局模式有利于實(shí)行公共服務(wù)決策和執(zhí)行分開，是提高同級政府職能橫向協(xié)調(diào)水平的有效模式。我國可以在時(shí)機(jī)成熟、條件具備的情況下進(jìn)行試點(diǎn)。
(3)按照構(gòu)建公共服務(wù)體系的要求，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和推進(jìn)事業(yè)單位改革。 事業(yè)單位是我國公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。20世紀(jì)80年代以來的事業(yè)單位改革，但由于歷史條件和認(rèn)識上的局限，總體成效不大。建議將事業(yè)單位改革的基本目標(biāo)設(shè)定為建立統(tǒng)一、有效的公共服務(wù)體系，使之在公共服務(wù)體制建設(shè)框架下統(tǒng)籌設(shè)計(jì)和安排。
(4)加快政務(wù)信息化建設(shè)，改善基本公共服務(wù)供給的技術(shù)手段。 未來幾年，我國政務(wù)信息化建設(shè)應(yīng)把重點(diǎn)放在運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)供給信息平臺上。通過運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，使電子政務(wù)從信息管理偏重自我服務(wù)向注重公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。改造政府基本公共服務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給的透明度。
9.改革完善公共財(cái)政制度。 把基本公共服務(wù)均等化作為深化新階段財(cái)政體制改革的基本方向。
(1)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向基本公共服務(wù)領(lǐng)域。 要縮減政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出和行政管理支出，繼續(xù)加大對基本公共服務(wù)的投入力度。加強(qiáng)對重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，向農(nóng)村傾斜，向社會事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向困難地區(qū)、困難基層、困難群眾傾斜。
(2)以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，進(jìn)一步深化省以下財(cái)政管理體制改革。 要以增強(qiáng)基層財(cái)政保障能力為重點(diǎn)，推進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革;探索推進(jìn)省直接管縣的財(cái)政管理體制，由省直接調(diào)整與縣的財(cái)政關(guān)系，減少政府間財(cái)政關(guān)系的層級，避免地市一級對縣級財(cái)力的集中與控制;積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革試點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財(cái)政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”方式。通過完善激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化省級政府調(diào)節(jié)地方財(cái)力分配的責(zé)任，增強(qiáng)省級財(cái)政對市縣級財(cái)政的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財(cái)力分布格局，逐步強(qiáng)化基層政府供給基本公共服務(wù)的體制保障能力。
(3)完善和規(guī)范中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付制度。 加快形成全國統(tǒng)一的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，使其成為轉(zhuǎn)移支付的主要形式。中央財(cái)政新增財(cái)力中要安排一定數(shù)額用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)幫助中西部地區(qū)解決財(cái)力不足問題。加強(qiáng)中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付管理，逐步減少中央各部委提供公共服務(wù)的支出責(zé)任，強(qiáng)化其政策規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督職能。將各部委縮減下來的資金直接由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移給地方政府，對中央部委必須保留的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)使其規(guī)范化;建立監(jiān)督評價(jià)體系，著力提高中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效果。
10.建立政府基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系。 這樣，可以對公共部門的行為起到約束、引導(dǎo)的作用，提高公共部門在基本公共服務(wù)供給方面的效率。
(1)增加基本公共服務(wù)在政府政績評價(jià)體系中的權(quán)重。 近幾年的宏觀調(diào)控表明，一些地方政府注重GDP增長而忽視公共服務(wù)的問題并未完全改觀。盡快把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績效考核體系中，并逐步增加其權(quán)重。
(2)建立健全基本公共服務(wù)績效評價(jià)體系。 績效評估體系應(yīng)包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、社會救助、公共就業(yè)服務(wù)等方面的單項(xiàng)和綜合評估。同時(shí)，還需要完善評估程序，包括目標(biāo)制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)都需要嚴(yán)格規(guī)范。要建立相應(yīng)的制度框架，保證評估體系發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要引入多元化的評估機(jī)制，堅(jiān)持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機(jī)制，建立多元化的績效評估體系。
(3)建立基本公共服務(wù)嚴(yán)格的問責(zé)制。 將基本公共服務(wù)績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵(lì)相聯(lián)系，結(jié)合人事制度改革，把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，在此基礎(chǔ)上建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)政府對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)。
11.建立基本公共服務(wù)的多元參與機(jī)制。 隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，國家與社會、政府機(jī)構(gòu)與民間組織的關(guān)系出現(xiàn)重大變化，公民社會初見端倪。因而，建立以政府為主導(dǎo)的公共服務(wù)供給的多中心治理模式已經(jīng)初步具備了組織與資源基礎(chǔ)。
(1)完善政府、市場、社會在基本公共服務(wù)供給上的分工。 政府在基本公共服務(wù)的供給過程中應(yīng)居主導(dǎo)地位，在“市場失靈”或者“第三方/志愿者失靈”的情況下?lián)?fù)起保障公共服務(wù)供給的最終責(zé)任。市場力量、公眾和社會組織是公共服務(wù)產(chǎn)品供給機(jī)制中不可缺少的主體，具有效率較高和形式靈活的優(yōu)勢，能夠適應(yīng)數(shù)量龐大和多樣化的公共服務(wù)需求。根據(jù)公共服務(wù)供給的具體經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，以及政府、市場和社會的比較優(yōu)勢，形成公共服務(wù)供給過程中政府、市場、公眾和社會組織之間的合理分工。
(2)探索基本公共服務(wù)市場供給的有效模式。 在明確政府在基本公共服務(wù)供給中最終責(zé)任的前提下，可以通過招標(biāo)采購、合約出租、特許經(jīng)營、政府參股等形式，將原由政府承擔(dān)的部分公共職能交由市場主體行使。可以考慮開放經(jīng)營性公共服務(wù)市場，消除社會資本進(jìn)入障礙，營造有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境，以打破傳統(tǒng)公共產(chǎn)品生產(chǎn)模式的壟斷狀態(tài)，緩解基本公共服務(wù)供給短缺的狀況，而且可以利用對于政府公共財(cái)政支持的同類項(xiàng)目的競爭壓力，緩解由“委托代理”關(guān)系產(chǎn)生的“政府失靈”對基本公共服務(wù)供給效率的影響。
(3)建立政府與民間組織在基本公共服務(wù)供給上的合作伙伴關(guān)系。 需要積極探索政府購買服務(wù)的方式，通過稅費(fèi)減免、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等多種形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間組織廣泛參與基本公共服務(wù)。盡快把某些公益性、服務(wù)性、社會性的公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)給具備一定條件的非贏利性民間組織。由此，應(yīng)在政府和民間組織之間建立起一種取長補(bǔ)短的平衡關(guān)系和合作關(guān)系，為構(gòu)建和諧社會提供推動(dòng)力和合力。
(4)明確社區(qū)定位，充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務(wù)供給中的作用。 隨著企業(yè)制度、住房制度、福利制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等改革，涉及家庭和個(gè)人的許多利益已從原單位剝離出來，大量與人們?nèi)粘Ｉ钪苯酉嚓P(guān)的問題越來越多地在社區(qū)內(nèi)解決。但是現(xiàn)階段興起的“社區(qū)”在正式的制度框架內(nèi)既不是行政機(jī)構(gòu)，也非事業(yè)單位，在屬性上理應(yīng)歸于“社會”這一范疇，但其組織架構(gòu)、經(jīng)費(fèi)管理的行政化又使之類似于政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)情況看，社區(qū)的發(fā)展要避免政社不分的傳統(tǒng)模式，促進(jìn)自治型社區(qū)的建立。實(shí)踐表明，這樣更有利于為城鄉(xiāng)居民提供高質(zhì)量的基本公共服務(wù)。
12.建立健全基本公共服務(wù)的法律法規(guī)體系。 加快基本公共服務(wù)的相關(guān)立法，有利于增強(qiáng)基本公共服務(wù)供給的規(guī)范性和約束性，也可以將改革實(shí)踐中的一些好的做法以法律的形式固定下來，以鞏固改革成果。
(1)逐步建立起具有權(quán)威性、規(guī)范性的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。 以《中華人民共和國憲法》對公民基本權(quán)利的規(guī)定為依據(jù)，圍繞義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域，形成比較完善的基本公共服務(wù)法規(guī)體系。
(2)整合現(xiàn)有法律法規(guī)體系，提升基本公共服務(wù)的法律層次。 現(xiàn)行的基本公共服務(wù)相關(guān)法規(guī)多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，立法層次較低，缺乏全國統(tǒng)一的法律體系，有的領(lǐng)域政策文件起著更實(shí)際的作用。雖然這種模式有利于地方政府因地制宜地制定和實(shí)施政策，但也成為逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中的不確定因素。
(3)加快基本公共服務(wù)重大項(xiàng)目立法進(jìn)程。 一是逐步使中央與地方政府在基本公共服務(wù)中的職責(zé)法定化;二是加強(qiáng)政府與社會組織關(guān)系的立法，對民間組織的法律地位予以確認(rèn);三是按照基本公共服務(wù)均等化的原則，將公共財(cái)政納入法制化軌道。
(執(zhí)筆：遲福林、方栓喜、匡賢明、王瑞芬、常英偉)
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