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　　加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府，注重加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù),已經(jīng)成為目前政府追求的重要目標(biāo)。可以看出，在提升政府社會管理與公共服務(wù)職能的情況下，一種服務(wù)導(dǎo)向型的城市管理模式需要漸出水面。針對在國內(nèi)一度盛行的城市經(jīng)營模式，本文認(rèn)為服務(wù)導(dǎo)向型的城市管理，就是以政府提供良好服務(wù)為主線，以政府-市場、政府-公民的雙重伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，以提高城市生活質(zhì)量為目標(biāo)的城市管理模式。

　　一、由追求“三E”走向?yàn)楣穹?wù)：源于對公共利益的關(guān)注

　　為明晰城市政府的行為轉(zhuǎn)變，有必要對作為其理論基石的公共管理理論變革加以梳理。伴隨著社會進(jìn)步，公共管理的理論變遷不斷經(jīng)歷著繼承和超越的艱辛過程。其間誕生的形形色色思想著作，或曇花一現(xiàn)，或備受指責(zé)，或被奉為圭臬，但它們都力圖從不同視角探討和詮釋公共管理“為何做”與“如何做”的根本問題。盡管歷程曲折，毫無疑問的是，理論變更的方向已日臻趨近公共管理存在之原點(diǎn)。

　　20世紀(jì)初馬克斯·韋伯在否定以忠于人為內(nèi)核的傳統(tǒng)官僚制基礎(chǔ)上建立了以忠于物（組織與制度）為要旨的現(xiàn)代等級官僚制，對當(dāng)時(shí)的公共行政理論產(chǎn)生了巨大影響，它以理性法律的權(quán)威形式、金字塔式的嚴(yán)密等級、非人格化的組織制度、政治中立的技術(shù)性官員等特質(zhì)，既打破了神權(quán)、君權(quán)對民眾思想的桎梏，也迎合了工業(yè)社會大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要。相對于發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)的“制繁而僵”現(xiàn)象，多數(shù)發(fā)展中國家“制缺而亂”的狀況還需借鑒“韋伯主義”的優(yōu)秀部分來加以改善。

　　針對傳統(tǒng)公共行政的種種弊端，自上世紀(jì)80年代開始，西方各國政府陸續(xù)掀起了治道變革的浪潮，“管理主義”便是改革的主導(dǎo)方向。它以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營部門管理范式為基礎(chǔ)，倡導(dǎo)通過民營化和簽約外包等方式壓縮公域邊界，從而實(shí)現(xiàn)政府施政的基本價(jià)值取向——“三E”：經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)和效能(effectiveness)。在當(dāng)時(shí)西方國家經(jīng)濟(jì)滯脹、政府失靈和新右派執(zhí)政等大背景下，管理主義有了用武之地。管理主義代表著一種新范式，它一掃官僚制滯緩刻板之風(fēng)，代之以清新迅捷之氣，從繁文縟節(jié)走向經(jīng)濟(jì)實(shí)效；它不僅拓寬了公共行政的理論疆域，也確實(shí)在實(shí)踐中取得相當(dāng)成果。不可否認(rèn)，官僚制是一種對上執(zhí)行、注重過程的僵死模式，而管理主義所做的不過是完善官僚制逐漸失效的工具理性并將其修繕一新的粉飾過程，同樣也是一種關(guān)注過程的管理。

　　面對公共管理諸多理論變革，我們不得不回答這樣一個(gè)問題：管理是什么？韋伯主義和管理主義都忽視了把公共管理的目標(biāo)放在公共倫理的脈絡(luò)中加以考察，錯(cuò)將實(shí)現(xiàn)工具當(dāng)作管理的終極目標(biāo)。公共管理首先應(yīng)具有合法性，即其天生的公共性。我們可以將公共精神和市場精神這一對看似不可并存的矛盾體加以協(xié)調(diào)，以市場手段促進(jìn)公共利益的最大化，這便是“新公共服務(wù)”的基本觀點(diǎn)之一，筆者將其歸納為“一點(diǎn)兩線”：1、強(qiáng)烈關(guān)注公共利益。公共利益是目標(biāo)，既然政府這艘“船”為公民所擁有，那么它所考慮的既非掌舵，也非劃槳，而是為公民提供質(zhì)優(yōu)服務(wù)；2、通過市場精神以保障效率。效率和生產(chǎn)力等價(jià)值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中；3、通過公民對話以維護(hù)民主。

　　二、城市經(jīng)營：增長而非發(fā)展

　　新世紀(jì)城市化的加速發(fā)展是全球許多城市所面臨的現(xiàn)實(shí)，這一進(jìn)程要求城市政府快捷、有效地供給更多的城市基礎(chǔ)設(shè)施、更優(yōu)美的城市環(huán)境和更加人性化的服務(wù)。因此，城市管理者意識到，對傳統(tǒng)行政式的城市管理模式的更替已迫在眉睫，必須采用新型的管理模式以應(yīng)對上述需求。在這一探尋過程中，公共管理理論的發(fā)展無疑為之提供了思想基礎(chǔ)。

　　在國內(nèi)，“城市經(jīng)營”已逐漸被政府官員虔誠地奉為神靈。尋根溯源，其實(shí)“城市經(jīng)營”是管理主義在城市管理中的體現(xiàn)。面對著城市發(fā)展財(cái)政短缺、政府提供公共產(chǎn)品質(zhì)次價(jià)高和管理效率低下等問題，西方發(fā)達(dá)國家在上世紀(jì)70年代開始了城市經(jīng)營的探索，它們以出售、合同承包、特許經(jīng)營、補(bǔ)助、清算、撤出和放松規(guī)制等民營化方式把城市交通、電信、電力、供水、煤氣、熱力和污水處理等市政公用事業(yè)從政府職能中剝離出來，以法人身份獨(dú)立參與市場競爭。通過諸多城市經(jīng)營的實(shí)踐，城市政府緩解了財(cái)政壓力，也提高了供給公共產(chǎn)品的有效性。據(jù)此，我們不難看出城市經(jīng)營的實(shí)質(zhì)：通過“供給服務(wù)”和“生產(chǎn)服務(wù)”職能的分離，借助市場化手段，提高城市管理的效率。

　　近年來，城市經(jīng)營在中國迅速升溫，理念淪為一種行為。中國的城市管理者有意無意地將城市經(jīng)營界定為把城市當(dāng)作企業(yè)一樣經(jīng)營。經(jīng)營必然講究經(jīng)濟(jì)效益，于是城市政府扔下球哨，挽起袖管，披掛上陣了。城市政府追求自身效用最大化的行為，不僅是對城市經(jīng)營概念的竊取，更是逆國際城市管理潮流而上的做法。完整意義的城市經(jīng)營，以城市整體利益最大化為目標(biāo)，而非單純的利潤最大化；通過市場來有效提供服務(wù)，而非以政府代替市場；采用競爭手段來管理城市，而非用壟斷和指令包打天下。

　　城市經(jīng)營的實(shí)踐活動強(qiáng)烈地體現(xiàn)著管理主義的理念。城市經(jīng)營以增強(qiáng)城市競爭力為最終要義，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，與企業(yè)建立良好伙伴關(guān)系的外部取向，以市場方式進(jìn)行城市建設(shè)和運(yùn)營，這些都是“管理主義”理論在城市管理活動中的具體化。必須承認(rèn)，城市經(jīng)營大幅提升了城市政府合理性，也在相當(dāng)程度上緩解了公民的信任危機(jī)，但同時(shí)也不可避免地帶有自母體而來的“唯經(jīng)濟(jì)和效率”的胎記。不可否認(rèn)，國民生產(chǎn)總值在衡量城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力中有著積極作用，但就其表達(dá)城市發(fā)展或城市居民生活質(zhì)量而言存在著不足。城市GDP的增長只能說明城市經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)張，而未必導(dǎo)致城市居民整體福利的提高，有時(shí)甚至是以犧牲居民福利的代價(jià)來換取（如經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致環(huán)境惡化、交通堵塞等）。

　　三、城市服務(wù)：城市管理演進(jìn)的方向

　　根據(jù)以上分析，一種全新的城市管理模式逐漸浮出水面。它應(yīng)當(dāng)是以城市人類發(fā)展為目標(biāo)，以提供良好服務(wù)為主線，以政府-市場、政府-公民的雙重伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)的管理。為了與城市經(jīng)營相對應(yīng)，更為了體現(xiàn)新公共服務(wù)的思想內(nèi)核，我們稱之為城市服務(wù)。

　　1992年聯(lián)合國大會通過的《里約宣言》指出：“人類處于普受關(guān)注的可持續(xù)發(fā)展問題的中心。他們應(yīng)享有以與自然和諧的方式過健康而富有生產(chǎn)成果的生活的權(quán)利。”同樣，城市發(fā)展的最高目標(biāo)就是要滿足人們的基本需要和提高人們的生活質(zhì)量。這就要求城市管理者打破以物為本的思維慣性，改變城市經(jīng)營模式中將城市經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)擴(kuò)張當(dāng)作城市管理終極目標(biāo)的歧途，轉(zhuǎn)向以人為價(jià)值取向、提高居民生活質(zhì)量的路徑上去。

　　公共管理理論的變遷讓城市政府明白，以控制為手段的指令型管理并非可取，物質(zhì)導(dǎo)向的營銷型管理也不完美，只有面向發(fā)展的服務(wù)型管理才是其最終歸宿。城市政府應(yīng)將滿足公眾的需求作為政府服務(wù)工作的邏輯起點(diǎn)，將公眾的滿意度作為政府服務(wù)水平與質(zhì)量的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)政府對其契約的承諾。而城市政府提供良好服務(wù)的前提則要求其徹底從城市資源的市場競爭性領(lǐng)域退出，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)型，只有如此才能夠在那些因“市場失靈”而無法供給公共物品和公共服務(wù)的非競爭的服務(wù)性領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用。需要注意的是，這些領(lǐng)域并非一成不變，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，投資與利益主體亦日漸成熟，某些公共物品也完全可以由私營部門或第三部門來提供，城市政府所做的就是必要的監(jiān)督、規(guī)范和提供良好服務(wù)。

　　城市經(jīng)營只重視公私部門的伙伴關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)效益為重。城市服務(wù)則應(yīng)當(dāng)同時(shí)關(guān)注政府-市場、政府-公民關(guān)系的平衡，既要利用市場精神以促進(jìn)服務(wù)效率，又要強(qiáng)調(diào)公民參與以保障服務(wù)的正義性。因此，效率和公平成為保障城市服務(wù)模式不斷高飛的兩只“翅膀”，二者缺一不可。在我國，傳統(tǒng)城市管理面臨的最大問題就是缺乏公眾參與。城市服務(wù)則應(yīng)努力改善這一狀況：首先，重視培育城市管理的多元主體，增進(jìn)公民參與意識；其次，城市政府要對參與主體“賦予能力”。政府應(yīng)建立經(jīng)常性制度，調(diào)動參與主體的積極性，激發(fā)公民參政議政的熱情。要培養(yǎng)城市管理者的正確觀念，參與并非分權(quán)，而是為了更好的管理；再次，加強(qiáng)參與的法制建設(shè)。要用法律的嚴(yán)肅性明確各類主體參與城市管理的地位。城市管理者應(yīng)該明白：管理為了人，管理還需要通過人，這實(shí)際上也正回答了文章起始所提出的管理“為何做”與“如何做”的問題。我們相信，只有在完整的公民意識和成熟的市民社會的支撐下，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市的“善治”。

　　加快構(gòu)建社會主義和諧社會，就要最大限度地激發(fā)人民群眾的參與熱情和創(chuàng)造活力。而城市管理的理論及實(shí)踐變革正說明了這一點(diǎn)：城市管理不僅要以市場促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還應(yīng)以公民參與來維護(hù)社會公平，而這一切的實(shí)現(xiàn)歸根結(jié)底是建立在城市政府提供良好服務(wù)的基礎(chǔ)之上。因此，我們可以預(yù)期，具有以上鮮明特征的城市服務(wù)是未來城市管理的方向所在。

　　

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