我國城市環保：尚需加快市場化進程
《城市環境服務業發展現狀與對策研究》課題分報告之一 顧問：王夢奎 負責人：盧中原、郭興旺 協調人：周宏春 范建軍 執筆：周宏春 郭寶林 傅濤
在國家政策的引導下，城市環保設施建設和運營逐步走向多元化和市場化，環保設施運營效率逐步提高，體制和產權改革陸續展開，投資多元化的局面初步形成，一批環保型企業在競爭中成長起來。但是，適應社會主義市場經濟體制的投融資機制尚不健全，定價機制還未形成，管理體制也需要進一步完善，特別是如何處理好政府、企業和公眾的關系，需要我們的努力。
在國家政策引導下，我國城市環保設施進行了一系列市場化改革。《關于投資體制改革的決定》(國務院，2004年)、《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》(建設部，2002年)、《市政公用事業特許經營管理辦法》(建設部，2004年)、《關于加強市政公用事業監管的意見》(建設部，2005年)等一系列文件先后出臺，推進了城市環保設施市場化進程。許多省(市、自治區)出臺推動市政公用事業市場化的政策，江蘇等12個省(市、自治區)頒發了全面推進市政公用事業市場化的具體意見;福建等5個省出臺推進污水、垃圾處理產業化的指導性文件。在特許經營政策方面，北京、深圳和新疆已經開始實施本地區的特許經營條例;貴州等10個省市發布了市政公用事業特許經營管理辦法，天津等7個省(市、自治區)制定特許經營等有關政策。這些政策的出臺，加快了全國市政公用事業改革的步伐，特別是以城市污水、生活垃圾處理設施為重點的城市環境保護設施運營的市場化進程。
城鎮污水處理廠建設和運營模式日趨多樣化
在城市污水處理項目上，BOT(建設—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)等方式占主導地位。2005年6月，建設部一項關于市政公用行業市場化改革的調查結果顯示，在確認改革方式的200個項目中，BOT項目占49%、TOT項目占9%。分析BOT項目地域分布情況可以發現，東部沿海城市污水處理BOT項目數占全國的61.67%;其次為中西部地區，占22.91%，其他地區所占比例較小。按城市污水處理廠BOT項目的規模分析，1萬～3萬立方米/日的項目占總處理能力的44.49%，其中以2萬～3萬立方米/日規模的項目居多;3萬～5萬立方米/日(不含3萬立方米/日規模)的項目占30.84%;5萬～10萬立方米/日(不含5萬立方米/日規模)項目占18%;10萬立方米/日規模以上的BOT項目較少。
———委托運營。2001年11月，由深圳市、區、鎮三級政府共同投資建設的龍崗區龍田和沙田污水處理廠，租賃給安徽國楨環保節能科技股份有限公司運營，每噸廢水收取處理費0.386元，運營期限15年。該項目既開了國內中小城市污水處理廠運營市場化的先例，也實現了政府和企業的“雙贏”。據估算，這兩個廠原來每月運營維護費需要50多萬元，租賃后政府每月只給企業付40萬元;政府一年就可以節省120多萬元。企業則通過改進工藝和加強管理，取得一定的盈利水平。
———BOT方式。廣東省有一批城鎮污水處理廠采用BOT模式建設。如2001年建設的廣東新會東郊污水處理廠，是國內用BOT模式建設的第一個污水處理廠。政府授予項目公司特許經營權，企業自行建設，通過收取污水處理費收回投資，污水處理收費約0.8～1.0/m3。協議期滿后污水處理廠無償交給政府。
———TOT方式。政府通過公開招標出讓資產和特許經營權;投資者在協議期內擁有、運營、維護設施;期滿后將運行良好的設施無償交給政府。例如，珠海吉大污水處理廠采用TOT方式轉讓給法國威望迪水務亞洲有限公司，實行特許經營。在1.8×104m3/d的污水處理規模內，處理費為0.9元/m3;如果超過這一規模，超過部分按0.5～0.6元/m3收費。
城市環保設施投資多元化的格局初步形成
1995年，原外經貿部《關于以BOT方式吸收外商投資有關問題的通知》發布，對基礎設施領域采用BOT方式吸引外資起到了引導和規范作用。2001年前，國家的政策重點是引導外資、規范外資在市政公用事業的投資行為;其后，國家確立了城市供水、污水處理、垃圾處理等市政公用事業投資主體多元化的改革方向，以多形式、多渠道、多類型和多規格地吸納國內外可以利用的資金。
北京市2000年決定放開城市污水、垃圾處理、自來水等環境設施建設項目，推行多元化投資，投資者可獲得政府的特許經營權，并獲得補貼，這標志著長期由政府投資經營的基礎設施對民間資本和外資開放。2003年，北京進行大規模的基礎設施項目招商，包括北苑、定福莊、東壩、垡頭、五里坨等5個污水處理廠和順義區垃圾處理廠經營權轉讓。5個污水處理廠聯合招標，是國內首次對小型項目聯合招標的嘗試，由此形成了北京污水處理多元化經營的格局。
2002年，大連市結合投融資體制改革，向社會推出一批(包括馬欄河、春柳河、老虎灘、泉水、寺兒溝等6個污水處理廠、中水回用及十個垃圾處理項目)已建成和計劃建設的城市基礎設施項目，實行經營權和產權轉讓。《大連市公共基礎設施和公益事業投融資體制改革實施意見》中規定，對于不涉及國家安全和國家限制的投資領域，全部向社會資本開放。
2002年，深圳市對供水、排水、污水處理、生活垃圾處理、醫療廢物處理、環衛等八個行業實行特許經營，允許社會資金、外資采取獨資、合資、合作等形式參與建設和經營。由市(區)主管部門以委托或招標方式，授予城市生活垃圾處理特許經營權，為期5年，包括環衛設施建設、垃圾收集與運輸等，主管部門負責制定檢查標準。污水處理領域，引入BOT和TOT方式。醫療廢物集中處理處置方面，由市環保局向社會公開招標，向中標人授權，專營權期限20年，政府給予專營單位免征土地使用費等優惠政策。
其他投資方式還有，排污企業聯合投資、投資主體以自有資金和貸款投資、地方企業和地方政府聯合投資等，形成城市環保設施建設和運營投資的多元化格局。
體制和產權改革陸續展開
實行政企分開、政資分開、政事分開，是城市公用事業改革的另一個重點。表現為，一是各級政府職能由行業管理向市場監管轉變。二是加快推進企業改制，出現多種所有制形式，如“國有獨資”;國有企、事業單位經股份制改制后，通過一定的“股權轉讓”形成產權主體多元化;國有企業或國有資產監督管理機構以出資形式拿出一定比例的公有資產，與私人企業形成合資企業的“合資合作”等。
城市供排水一體化，也在一些地區推進。如深圳市以自來水集團為基礎，吸收排水業務，組建了總資產60億元的大型水務集團。上海市成立了注冊資本90億元的水務資產經營發展有限公司，其下屬的原水股份收購了合流污水治理一期工程資產，邁出了水務資源整合的第一步。2003年6月28日，廈門市整合原來的國有水務企業資產，組建廈門水務集團有限公司。福建三明市在原自來水公司基礎上整體改制成立福建恒源股份制企業，推進供水和污水處理的一體化和市場化。
廈門市水務集團的產權轉讓、廣州西朗污水處理廠運營管理、上海浦東御橋生活垃圾焚燒處理廠(中國第一座現代化大型城市生活垃圾焚燒處理廠)國有資本全額轉讓等，按照國內或國際招標程序，實現了市場化改革的預期目標。
為加快公用事業改革步伐，2003年6月28日，廈門市將原有14家國有水務資產整合為廈門水務集團有限公司，實現原水、給水、排水一體化運營和管理。2004年，依據國資委、財政部《關于企業國有產權轉讓管理暫行辦法》，《廈門市人民政府關于廈門水務集團有限公司產權轉讓問題的批復》出臺，產權交易機構通過公開招標方式，將水務集團的5個自來水廠和有關排水公司(7個污水處理廠及其配套管網和泵站)的資產，按有關規定評估核準后，重組為兩家公司：制水公司和排水公司，并分別轉讓部分股權給投資者。其中前者轉讓45%，后者轉讓55%，轉讓標的4.37億元人民幣(凈資產值)。經近一年的接洽和談判，中環保水務投資有限公司以4.61億元人民幣中標。項目簽約后，按照雙方協議合資成立廈門水務中環污水處理有限公司，專門從事城市污水處理。中環保水務投資有限公司占55%的股權，廈門水務集團占45%的股權。按照規范的招標程序，股權轉讓時考慮了雙方的互補性;設計了特殊的交易結構，使兩家合資公司的權利義務對等。這是廈門公用事業史上最大的招商引資項目，也是2004年國內水務市場產權交易額最大的招商項目。
環保設施運營的成本降低，效率提高
城市環保設施運營能否持續的關鍵是價格，包括水價、污水處理、垃圾處理及其它費用的收費標準等。只有形成合理的定價機制，才能保障環保設施的正常運營和“利益攸關方”的多贏。否則，融資和效率這兩個改革目標均難以實現。
上海竹園污水處理廠是一個成功的例子。該污水處理廠一期和二期工程分別于2002年和2004年啟動，公開中標價格創下了國內污水處理業的最低水平。一期是蘇州河綜合整治一期工程的延續，采用一級強化處理工藝，總投資6.2億元，設計能力170×104m3/d。這是上海第一個百萬噸級的污水處理廠。2002年進行境內投資人招商，民營資本占85%的上海友聯聯合體以0.222元/m3的最低價中標。上海水務資產經營發展有限公司負責項目的前期設計，并承擔相應費用(約2.4億元)，土地由政府無償劃撥。二期工程是上海污水治理三期工程的一部分，采用二級生物處理工藝，日處理能力50萬立方米。上海市城建(集團)公司中標，2005年5月注冊成立項目公司;經授權后，項目公司負責投資、設計、建設管理、運營和維護;建設期內，代表上海排水公司按照世行要求進行招標采購;項目完工日或之前，在支付90%建設費后，即擁有項目的運營和在規定期間收取污水處理服務費的權利。該項目給我們的啟示是：通過公開招標和市場競爭創下了污水處理的國內最低價，說明投資人追求的投資回報時間可以較長。政府的作用，除了投資外，還應慎重選擇投資公司，考慮中標公司的專業經驗和管理水平，并對項目的運營情況加以監督。
蘇州環保產業園采取固體廢物集中處理處置的辦法，顯著提高了效率。由中國光大國際有限公司投資建設的蘇州環保產業園區，含生活垃圾焚燒發電廠、工業固體廢物安全處置中心、生活垃圾填埋氣發電、垃圾滲濾液集中處理廠、城市污水處理廠污泥焚燒處理、固體廢物與處理中心及環保技術裝備研發制造等多個項目。總投資15億港幣，在3～5年內分期投入。其中，生活垃圾焚燒發電廠總投資5億元人民幣，已于2004年10月開工建設。第一期處理規模為1000t/d，年發電量7800萬千瓦時。環保產業園區的建設和運營，在對固體廢物進行無害化處理處置的同時，還能增加熱能供應，可謂“一舉多得”。
徐州三八河污水處理廠在建設運營成本控制上取得了成功。該處理廠日處理能力3萬立方米，建設成本由原來政府規劃的7000多萬元降到雙方共同認可的3600萬元，其中水廠每萬噸能力投資僅為600萬元。從工程承包、設計建設到調試運營都由一個公司負責，每一個環節的成本降低與公司的利益掛鉤。這種控制成本的經驗值得總結，并加以推廣。
建立有效的風險控制機制，也是城市環保設施市場化中須重視的問題。廣州西朗污水處理廠的經驗是，按照風險分配原則，分散建設風險，引入設計、采購和建設一體化理念，既節省成本，保證工程質量，又減少工程建設的風險;公開招標設施的運營維護，最大程度地控制運營風險;重視在不同環節分別選擇最佳的合作伙伴，從而實現了風險規避和合理分擔。
為了提高環境污染治理設施運營管理水平，規范市場秩序，國家環境保護總局于2004年11月8日公布了《環境污染治理設施運營資質許可管理辦法》。到2004年，部分排污單位實現了環境保護設施社會化運營。全國具有環境保護設施運營資質的單位500余家。
一批有競爭優勢的企業得到發展壯大
中國水網評出的2004年、2005年廢水業十大影響力企業，大體上有四類：國有企業、投資企業、外資企業和環保工程公司。北京首創股份有限公司、深圳市水務(集團)有限公司、北京城市排水集團有限責任公司(包括京城水務)、法國威立雅公司、中法水務(法國蘇伊士環境集團)、金州控股集團有限公司、清華同方股份有限公司水務工程公司、北京桑德環保產業集團(包括國投資源)、中環保水務投資公司、安徽國楨環保節能科技股份有限公司、天津創業環保公司等榜上有名。
由環保工程公司轉型的水業投資企業，近年來實現了與資本市場的銜接，不斷擴大市場份額，是水業投資領域成長性最好的投資企業。金州控股集團、北京桑德集團、安徽國楨、清華同方水務是這類企業的代表。
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