近日，隨著“2004CCTV十大中國最具經濟活力城市”的評選浮出水面，“經營城市”再次成為人們關注的話題。“經營城市”到底如何經營？政府在“經營城市”中該扮演什么樣的角色？
背景
“經營城市”之褒貶
金秋10月，隨著“2004CCTV十大中國最具經濟活力城市”的評選浮出水面，一場前所未有的城市化浪潮，正涌動在960平方公里的大地上。據專家估計，在未來10年，中國的城市人口將達到8億，占到世界總人口的8%。可以預見，在未來二三十年的時間里，中國的城市化水平將由目前的36%提高到50%，也就是說，將至少有一半人住在城市里，古老的三七開的城鄉格局將被徹底打破。中國，這個世界上最大的農業國，將從此步入城市化國家的行列。
如此大規模的城市化進程，使得600多座城市再次與“經營城市”掛鉤。
我們最先感知“經營城市”這一概念，是在2001年中國市長協會第三次代表大會上，當時面對城市日益商業化的挑戰，與會的600多位中國市長們開始感覺到，如何經營和管理傳統意義上的城市變得甚為緊迫了。從此，“經營城市”這個新名詞，漸漸成了各個城市政府官員口中的“新寵”。各個城市的領導，普遍對“經營城市”持認同態度，并積極運用于實踐。
然而，“新寵”一落地，很快就成了專家學者們的“眾矢之的”。《北京日報》最早刊載了中央黨校周天勇教授的文章，提醒人們切莫片面理解“經營城市”，凡事一旦強調過頭，就會出現負面作用。文中還指出，“片面強調‘經營城市’，往往會導致城市土地的炒買炒賣、土地收益流失、地價形成泡沫……”隨后，又有部分學界人士也認為，“經營城市”是偷換概念，缺乏理論依據，否定“經營城市”的可行性。而有部分專家卻持相反意見，認為“經營城市”并不是沒有理論根據的遐想，“經營城市”的理論依據，在于城市是有價值的客觀存在。
近期，隨著“2004CCTV十大中國最具經濟活力城市”評選活動的展開，關于“經營城市”的學術爭論，又變得尖銳起來。先是幾位學者專家在《小康》雜志上一起拷問“經營城市”，接著《中國青年報》又刊登了發改委綜合司司長范恒山提出的質疑，認為“一些地方政府打著‘經營城市’的概念，其實做的是拆房子、倒地皮的活動……”更引起人們關注的是，《新京報》干脆對“經營城市”掀起了“一波三折”―首先發表了國務院發展研究中心李佐軍的文章，文中指出“政府‘經營城市’不可為！”隨即，又刊登一篇《政府“經營城市”未嘗不可》進行反駁，認為“只要正確把握‘經營城市’的內涵，用全新的理念去‘經營城市’也未嘗不可。”
專家們你來我往，頻頻交手，好不熱鬧。但這場關于政府是否應該“經營城市”的爭論還沒有結束。
對話
“經營城市”：政府角色如何定位
主持人：濮婕
嘉賓：
聞新國
中國管理科學研究院學術委員會特約研究員
牛鳳瑞
中國社科院城市發展與環境研究中心主任
周天勇
中央黨校研究室副主任、教授
政府應是“經營城市”的主體？
主持人：現在，“經營城市”這個概念被越來越多的人提起，也變得越來越時髦了。什么是“經營城市”？政府是否應當成為“經營城市”的主體？
聞新國：伴隨著我國從計劃經濟向市場經濟的轉型，城市發展的趨動力十分強勁，城市規模不斷擴大，城市面貌不斷改觀，城市功能不斷完善。應該說，改革開放以來，我國城市發展取得的成就和積累的物質財富與精神財富是前所未有的。但是在城市發展中，尤其是近10年來，各級政府利用城市自身的土地價值，采取土地置換和有償出讓土地使用權等辦法，籌集資金用于城市改造，在取得顯著成效的同時，也出現了一些偏差。這集中表現在“經營城市”觀念的定位方面。所謂“經營城市”，仍然是以政府為主體，通過政府直接控制的存量資源以及公益性收購的資源，進行變現性經營活動，并進行城市基礎設施的再投資。這種形式的“經營城市”，是政府控制公有經濟資源較多而又缺乏權力約束條件下的特殊產物。隨著城市土地產權的明晰化，“經營城市”空間將會減小。
在“經營城市”的過程中，政府行為很容易侵害城市公民的私有財產，而且城市發展的總體目標與政府部門具體經營城市公有資源的目標還很難協調一致，公有資源在經濟運作過程中也容易滋長腐敗。因此，若脫離實際，從所謂的理論上給“經營城市”下一個完美的定義，就有可能使之成為一種空洞的口號或是美麗的幌子，使政府“經營城市”的行為更容易異化。因此，我主張，應慎言政府“經營城市”這個說法。
牛鳳瑞：“經營城市”這個概念，已經提出好幾年了，現在看來，至少有三種說法：第一種：把城市作為一個對象，以政府為主體，把城市的發展當作企業來投資，把城市資源作為生產要素，進行企業化的管理，使城市得到發展。這是一種廣義的說法。第二種：只是指城市的公共基礎建設這個領域，以它為對象按照市場化運作，達到建設城市的目的。這種經營的主體也是政府，這是一種狹義的說法，我是比較贊成這種說法。第三種：認為經營土地就是“經營城市”的主要對象。因為作為國有資產，土地是最大的財產，也是政治權力最廣的資產。
政府是不是應當作為“經營城市”的主體？有人說“經營”是一個帶有企業色彩的概念，作為政府，應該是公共利益的代表，政府既然屬于這么一個職能定位，就不應該“與民爭利”。我國現在是市場經濟，政府是以一個市場主體的身份參與其中，很多資源都是政府的，而且又擁有宏觀與中觀的調控能力，那么，作為一般的企業就不是政府的競爭對手了，于是就會形不成真正意義上的市場競爭。果真如此，中國市場化的改革就要走回頭路了。
還有人認為，隨著市場經濟的發展，任何資源都可以變成資本進行增值。政府作為地方利益的代表，參與競爭，利益達到最大化，就會導致城市的發展和城市GDP水平的提高。從這一點來講，這些人是擁護“經營城市”的。
我認為這兩種觀點都有局限性。我比較贊成狹義的“經營城市”理念。“經營城市”是應該有一個階段性、過渡性的歷程。目前我國正處于改革開放時期，社會結構產生了很大變動，利益結構發生了很大調整。在這種情況下，政府如果不發揮他的主導或者導向的作用，我們的城市化建設就要走很多彎路，支付更高的成本。
周天勇：我理解的“經營城市”有這么幾方面的意思：第一，把城市里的土地資源盤活，盡可能科學使用土地；第二，合理地規劃建設；第三，半公共性設施可以由企業和社會來投資；第四，有些土地可以政府掛牌，通過競標來增加財政收入，以便更好地規劃建設城市。
“經營城市”從整體來講政府應當是主體，但是，政府只應當是經營公共產品這部分的主體，非公共產品還是應該留給社會去經營，應該鼓勵社會資本的進入，但是價格、質量等應該由政府來控制。通過這個辦法，增加城市建設的資金。
政府“可為”有邊界
主持人：在城市發展中，政府的角色定位一直都飽受爭議，有沒有必要明確定位政府的角色？如何確定政府“可為”與“不可為”的邊界？
聞新國：工業化和城市化協調發展是全面建設小康社會的必然要求，堅持以人為本的科學發展觀是城市發展的核心理念。但是整個城市的發展是個人、廠商和政府共同作用的結果，如果硬要把城市發展和城市管理中的某一范疇概括為“經營城市”的話，那么個人、廠商和政府三者都在共同“經營城市”，共同提升城市的功能，而不僅僅是政府在“經營城市”。從這個高度看，我們沒有必要提倡政府“經營城市”。當然，城市發展需要政府參與，并且政府可能會在城市的宏觀發展中處于相對主導的地位，主要原因在于城市發展和城市管理中的很多活動具有明顯的公益性特征，城市基礎設施具有明顯的公共產品特點。城市發展中，政府不僅要介入經濟活動，而且在城市制度建設等非經濟活動中政府也要發揮重要作用，提供城市可持續發展的軟件環境，這也是政府提供公共產品的另外一種形式。但是，由于歷史的原因，我國政府的行為邊界過于寬泛，因此，在城市發展中，對政府的角色加以明確定位，確定政府“可為，不可為”的邊界，就顯得十分重要。
我認為，其邊界應當以公共產品的提供和公益性行為為限。具體來講，在城市發展的經濟活動中，政府應該負責城市規劃，提供道路、供水系統、下水道系統等基礎設施，而企業負責住宅、商業設施和工業發展。在城市公共設施的建設中，政府主要作為公共利益的代理人，對城市公共產品進行集中購買，公共設施的具體生產活動仍然應該由具有獨立市場經營主體資格的建筑企業來完成。隨著市場機制的發展，一些公共設施的成本補償，仍然可以模擬私人產品的方式進行，如政府可授予私人企業橋梁、大型高速公路的特許經營權。總之，能夠交給市場領域運作的城市建設項目，政府應該盡量退出。
周天勇：在“經營城市”中，政府主要就是管理公共產品和準公共產品。政府的職能就是經濟調節、經濟監督和提供公共服務。
如何確定政府“可為”與“不可為”？還是按照公共產品、準公共產品和非公共產品來劃分。公共產品當然是政府“可為”的，比如環境污染、城市的交通道路建設；還有一部分的準公共產品也需要政府來辦，比如公交等，這些需要政府來補貼、管制價格與服務質量等。“不可為”的，就是政府不能替代市場、替代社會，比如政府開企業，政府成立開發公司去賺錢等，這本來是屬于市場企業去運轉的。另外，政府還要注意“以人為本”，特別是在城市建設方面，不能為了眼前的小利益而去做損害社會、損害百姓以達到建設城市的目的事情，這是錯誤的。
多管齊下規范政府經營城市行為
主持人：既然政府在“經營城市”過程中存在越俎代庖的行為，我們應該采取哪些政策措施，來規范地方政府“經營城市”中的不良行為？
聞新國：制止地方政府不良的“經營城市”行為，應當采取以下措施：
第一，目前政府“經營城市”與地方政府招商引資和擴大工業化與城市規模常常扭結在一起，因此，對政府干預經濟的行為要加以限制。政府的主要職責應放在建立和維護公平的市場環境上，而不應以侵害公共利益甚至私人利益為代價，直接參與和引導企業的投資行為。
第二，加快公有產權與私有產權的改革力度。政府控制的公共經濟資源應維持在一定的限度內，除財政性國有資產外，國有企業要完善委托代理制度，在整個市場經濟主體建設方面要堅持“國退民進”戰略，通過社會個體產權的多邊控制，加大公民對政府權力的經濟約束。
第三，完善財政支出管理機制和公共產品的提供方式。城市發展需要大量資金，政府要創新城市基礎設施等公共產品的籌資機制，對某些可經營性的公益項目通過競爭機制引入民營資本，實施公益事業民營化，提高政府基礎設施建設方面的透明度。同時要進一步完善政府采購制度，在城市純公共產品的生產與購買的邊界之間，嚴格執行招投標制度，將控制制度從政府內財政支出環節向公共產品的市場交易環節延伸。
第四，加快城市土地征用的法規建設，約束政府在土地征用管理中的行為，這是制止地方政府不良“經營城市”行為的關鍵。
牛鳳瑞：要制止地方政府不良的“經營城市”的行為，就必須做到：
第一，要從限制地方政府掌控公共資源的權力入手。現在的地方政府在投資和對公共資源動用的權力上沒有約束，地方政府有權力動用資源，有權力投資，但卻不對虧損負責任。解決的辦法，應該實行政治民主化，包括決策的科學化、民主化，對政府財政預算的民主監督，特別是人大、公眾的監督等。
第二，要實行“政事分離”，就是政府和事業單位要分開。現在很多事業單位雖然從政府機關里分出來了，但有的還是政府職能部門的一個創收單位和安置人員的一個機構。這種現象比較普遍。
周天勇：第一，需要加大城鄉居民在土地、房屋等方面的權利，避免隨意征地、隨意拆遷。
第二，要用地價來制止土地的過分浪費使用，即便政府用地也要補償到位，按價值規律辦事。
第三，執行好7月頒布的《行政許可法》。政府也要“依法辦事”。
第四，政府一定要由過去的生產建設型和行政管制型，轉向公共服務型和社會管理型。
何謂經營城市
所謂經營城市，是指城市政府運用市場經濟手段，對城市的自然資源、基礎設施和人文資源等進行優化整合和市場化營運，以實現資源優化配置和高效使用。它是政府管理職能不可分割的組成部分。
經營城市的理論依據，在于城市是有價值的客觀存在。城市資源包括有形資產和無形資產，通過市場化營運，把有價值的資本要素進行優化組合，使靜止的資產富于活力，能夠達到資產增值，促進城市經濟社會發展，滿足城市居民不斷提高的物質和文化生活的需求。
十大中國最具經濟活力城市二十個提名城市名單
常州、成都、大連、東莞、哈爾濱、杭州、呼和浩特、昆明、寧波、青島、沈陽、 深圳、蘇州、威海、溫州、武漢、無錫、廈門、徐州、中山。
專家觀點摘要
●在“經營”之下，一些城市的面貌雖然改觀了，地價卻飛漲；本來宜人的景色卻被一片片高樓占據，本來通暢的道路卻猛然擁堵起來。市民是享受到了一定的服務，可這種服務卻不能讓他們滿意。如果說有人對“經營城市違背了政府服務型定位”的說法不服氣的話，那么，說這種服務不到位應該不為過。
――國家發改委徐冰
●現行的土地制度促成了地方政府“經營城市”的“宏大抱負”，“賣地生財”成泛濫之勢，原因就在有關的制度很不健全。這不僅在經濟發展比較落后的地方是這樣，經濟發展好的地方也如此，地都用得差不多了。土地是老百姓生存之源，有些地方的政府(官員)卻隨隨便便就把地給賣了，而且70年的地租一次性都給收了，這樣很危險。
――國務院發展研究中心吳敬璉
●“經營城市”是一個產生于政府官員需要的口號，是一個政府的概念，而非市場的概念。官員理財，理的是財政之財，而不是城市之財。政府與市場的界限要有所劃分，哪些領域是政府“經營”的范圍，哪些領域是市場經營的范圍，各地政府官員要搞清楚。要防止一些城市借“經營城市”的理念過多地參與經濟活動，政府要盡可能多地退出經濟活動，政府財政應當主要來源于工商業和所得稅稅收，而不是來自于土地。
―― 北京大軍經濟觀察研究中心仲大軍
莫斯科經營城市新方法
置換第二、第三產業
商業、手工業和行政中心曾經是促使莫斯科興起的三個主要因素，但最近幾十年來，輕工、機械制造、金屬加工、金融、科學研究和教育成了莫斯科發展的主要動力。在莫斯科市內有汽車制造廠、飛機修理廠等許多超大型傳統工業企業，現在，這些傳統工業企業大多都虧損，對莫斯科的經濟發展貢獻逐漸減少，而且占地多，污染環境。為了使有限的土地產生更多的經濟收益，改善城市的生態環境，莫斯科市政府于前兩年開始實施置換第二、第三產業的計劃，將市區的一些傳統工業企業分批分期地遷到城郊的衛星城，騰出地方來發展金融業、信息業、旅館、飯店、商場、高級寫字樓等第三產業；或辟為綠地，改善城市中心區的微觀生態環境。
土地、房屋市場運作
為了增加市政府的財政收入，莫斯科實施了土地出租、辦公用房及居民住宅出售和出租制度，并不斷學習世界先進國家的城市管理方法，使城市的土地房屋管理進一步市場化。2000年，莫斯科市政府出租的非住宅建筑已超過1400萬平方米，年收入達1億多美元，三分之二的商業用房已經私有化，進入純市場管理機制。莫斯科已經允許外國公司購買和經營不動產，租用土地、獨資興建各類不動產。
住宅建設方面也逐步擺脫了政府出資的局面。按計劃，2000年至2003年，莫斯科要新建住房1500萬平方米，2000年已建成370萬平方米，其中三分之一是私人投資興建，三分之一是本國和外國投資商興建，三分之一是市政府融資興建，由市政府出售或出租。去年，莫斯科還推出了抵押貸款建住房的新措施，第一期抵押貸款住房建設面積為50萬平方米，市民可以通過抵押各類私有財產，請儲蓄銀行作擔保，獲取期限25年的貸款，建設自己的住房。這種措施一出臺就獲得了中高檔收入市民的歡迎，措施公布的當月就有2500多人參加了抵押貸款建住房計劃。現在，莫斯科人均住房面積已達21平方米，計劃到2020年達到35平方米。
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