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1.澳大利亞對收費公路廣泛推行特許經(jīng)營制度。澳大利亞將公路特許經(jīng)營的內(nèi)容概括為建設(shè)、擁有、經(jīng)營、移交(BOOT)，目前有多個運營及在建的BOOT項目。澳大利亞新南威爾士州和維多利亞州的收費公路基本上由政府特許私人投資的公司經(jīng)營，惟一的例外是悉尼海港大橋項目。悉尼海港大橋項目自1932年建成后，一直采取政府收費還貸方式進行管理。政府通過收費還清全部貸款本息后，實行繼續(xù)收費的政策，收取的費用除了用于該項目的維護與管理以外，全部用于對其他公路項目的投資。

2.澳大利亞公路BOOT項目具有的特點: ①州政府負責公路特許經(jīng)營協(xié)議的簽署與管理。②BOOT項目所占用的土地屬于國家所有;州政府將土地租賃給經(jīng)營公司使用，公司按照特許經(jīng)營合同的約定繳納租金。公司一般分年度根據(jù)所需支付的租金發(fā)行無息票據(jù)給政府，并在經(jīng)營期限終了時將票據(jù)款項支付給政府。③政府通過特許經(jīng)營協(xié)議的約定對收費公路經(jīng)營從兩方面進行宏觀調(diào)控: 一是如果公司經(jīng)營收費公路收取的通行費收入超過了預期的收入，需要繳納部分通行費收入給政府，二是如果公司對收費公路的投資回報率達到規(guī)定的限額后，需要提前終止特許經(jīng)營，將公路無償移交政府。④承擔公路投融資與經(jīng)營風險的責任主體逐步由政府轉(zhuǎn)向項目業(yè)主。協(xié)議中所涉及的主要項目風險有：建設(shè)風險，交通量變動的風險，稅率變動風險，財務(wù)風險，公路網(wǎng)建設(shè)所導致的交通量分流的風險以及政策風險等。

3.目前澳大利亞的收費公路都屬于高速公路(隧道)，并且主要集中在交通量較大的悉尼、墨爾本、布里斯班等大城市的周邊地區(qū);城市間、地區(qū)間交通量較少的高速公路基本上不收費。因此，盡管BOOT項目投資額巨大，但經(jīng)營者仍然有利可圖。

4.澳大利亞至少擁有3家在澳大利亞證券交易所掛牌的公路上市公司，這些公司集團依據(jù)澳大利亞公司法的規(guī)定，均將其股票和公路發(fā)展信托基金組合在一起上市。即基金管理公司將發(fā)行基金單位籌措的資金借給上市公司，上市公司通過支付利息給信托基金提供資金形成基金收入，基金將收入分配給基金單位持有人。由于基金單位持有者持有的是包括股票和基金單位組合的證券，所以持股票分不到錢，也可以通過基金分配獲得大量的收益。因此，即使公路建成后的若干年內(nèi)，由于利息費用、投資攤銷費用和其他相關(guān)費用較高，致使公路上市公司至2004年仍然處于虧損狀態(tài)，一直未向股東分配利潤，但這并不影響股票上市并且其市場價格仍呈上升趨勢。這極大地調(diào)動了投資者購買組合證券的積極性，也導致了組合證券市場價格的快速上升。盡管存在國情和公司法規(guī)范上的差異，我們無法直接借鑒澳大利亞的做法，但我們可以從中獲得一些公路融資有益的啟示。

5.雖然澳大利亞人均GDP較高，財政實力較為雄厚，但相對于高速公路建設(shè)事業(yè)發(fā)展的需要以及公路建設(shè)資金的相對短缺，澳大利亞政府仍主張將特許經(jīng)營公路作為今后高速公路發(fā)展的一個重要方向。

6.澳大利亞以公路用戶使用收費公路節(jié)約的運行時間作為確定收費標準的主要因素。聯(lián)邦政府交通管理委員會運輸與地區(qū)事務(wù)署安德魯·麥克唐納博士認為，澳大利亞制定收費標準一般按照每節(jié)約15分鐘收費3澳元考慮。收費標準調(diào)整主要考慮的是物價變動因素。在特許經(jīng)營協(xié)議中一般規(guī)定了收費標準調(diào)整的依據(jù)和要求。在出現(xiàn)物價較大變動以及其他相關(guān)影響因素變動的情況下，政府允許公路經(jīng)營企業(yè)每半年調(diào)整一次收費標準;但調(diào)整收費標準須經(jīng)政府批準后實施。

二、有關(guān)啟示

1.應(yīng)當適度發(fā)展經(jīng)營性收費公路

盡管澳大利亞收費公路具有較悠久的發(fā)展歷史，但近期以來澳大利亞的經(jīng)營性收費公路(包括橋梁，下同)有了新的、較快的發(fā)展。澳大利亞政府認為，利用BOOT方式籌措民間資金發(fā)展規(guī)劃中的高速公路，具有以下兩方面的優(yōu)勢: ①可以在缺乏資金的狀況下將規(guī)劃中的高速公路網(wǎng)提前建成投入使用，產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟效益和社會效益;②引進經(jīng)營機制建設(shè)、養(yǎng)護與管理公路，有利于提高公路網(wǎng)建設(shè)、養(yǎng)護與管理的效率。

相比較之下，相對于國民經(jīng)濟發(fā)展的需要以及公路網(wǎng)的建設(shè)規(guī)劃，我國公路建設(shè)的任務(wù)遠比澳大利亞繁重，公路建設(shè)資金短缺的局面遠比澳大利亞更為嚴峻。我國15年的公路收費經(jīng)營實踐已經(jīng)取得了寶貴的經(jīng)驗，我們沒有理由在進一步大力引進民間資金發(fā)展公路建設(shè)事業(yè)的問題上猶豫不決。雖然我們在公路收費經(jīng)營方面出現(xiàn)的種種問題固然不容忽視，但也不能因此喪失了利用中共中央十六屆三中全會精神引進民間資金大力發(fā)展經(jīng)營性收費公路的難得機遇。

有人認為，由于美國收費公路較少(2002年底為9096.98公里)，且基本上屬于政府還貸性質(zhì)，所以公路收費經(jīng)營不屬于“國際慣例”。這是不確切的。“國際慣例”并非“美國慣例”;雖然美國收費公路所占比重不大，但筆者也同時關(guān)注到，在意大利和法國，高速公路主要實行的是特許經(jīng)營制度。2001年底，意大利和法國擁有的經(jīng)營性收費高速公路分別達到了5593公里和7603公里，分別占所在國高速公路總里程的86.22%和74.96%;并且隨著未來進一步將不收費的高速公路轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性收費公路，收費公路所占比重還將進一步上升。

借鑒“國際慣例”并非意味著全盤照搬，還需要考慮中國國情。我們發(fā)展經(jīng)營性收費公路是否得當，主要看是否有助于實現(xiàn)我國公路建設(shè)與發(fā)展的目標，是否有利于促進國民經(jīng)濟和社會健康、可持續(xù)發(fā)展。由于我國連年財政赤字不斷，要指望在近年內(nèi)加大財政資金對公路建設(shè)的投資力度并不現(xiàn)實; 我國目前公路債務(wù)負擔沉重，也很難進一步加大政府舉債籌資的力度。在此狀況下，利用民間資金發(fā)展經(jīng)營性收費公路也許是加快公路建設(shè)發(fā)展難以替代的選擇。

2.應(yīng)當建立并逐步完善公路特許經(jīng)營制度

澳大利亞的公路特許經(jīng)營制度與經(jīng)營性收費公路基本上是同步發(fā)展的。針對當前我國公路收費經(jīng)營方面所存在的主要問題是缺乏對經(jīng)營行為有效規(guī)范的狀況，應(yīng)早日建立并逐步完善具有中國特色的公路特許經(jīng)營制度。

推行特許經(jīng)營制度是西方國家管理經(jīng)營性收費公路的一項成功的經(jīng)驗。政府通過與經(jīng)營主體簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，有利于明確國家、政府主管部門和公路經(jīng)營企業(yè)在公路收費經(jīng)營活動中各自的權(quán)利、責任和義務(wù)，協(xié)調(diào)企業(yè)追求經(jīng)濟效益和政府追求社會效益之間的關(guān)系，有效規(guī)范企業(yè)的收費經(jīng)營行為，使之在為自身利益努力奮斗的同時，也在為社會效益的不斷提高做出重要貢獻。

相比較之下，受各種條件、因素的制約和影響，我國公路經(jīng)營企業(yè)的收費經(jīng)營行為還存在較大的主觀隨意性，還缺乏對公路收費經(jīng)營科學、有效的管理。對此，我們有必要進一步深化對公路特許經(jīng)營問題的理論研究，力圖早日出成果，早日制度化。

經(jīng)過上下一致努力，交通部法規(guī)司已經(jīng)起草了《經(jīng)營性收費公路管理辦法》，為在全國逐步推行公路特許經(jīng)營制度奠定了初步的制度規(guī)范基礎(chǔ)。我們還需要進一步加大研究和推廣的力度，盡早出臺規(guī)范公路特許經(jīng)營合同的框架文本，為加快推行具有中國特色的公路特許經(jīng)營制度創(chuàng)造條件。

3.將政府對公路的投資作為財政補助對待

將政府對公路的投資作為財政補助對待，不折算為公司股份，不參與利潤分配，也許是縮短收費經(jīng)營年限或降低公路通行費標準的有效途徑。在澳大利亞公路經(jīng)營公司中，除了昆士蘭高速公路股份有限公司屬于昆士蘭州政府獨資的公路經(jīng)營企業(yè)以外，其他公路上市公司以及有關(guān)非上市公路經(jīng)營公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)中基本上沒有國家股，均為私人投資機構(gòu)和個人持股。雖然悉尼西部連接線7號高速公路項目所需資金15億澳元中，新南威爾士州政府提供了3.56億澳元，但負責建設(shè)與經(jīng)營該路的西部連接線高速公路股份有限公司的股權(quán)分別由特蘭斯爾本公司集團和麥考里基礎(chǔ)設(shè)施公司集團各持有40%，另外兩家私人財團分別擁有10%，政府在該公司沒有任何股份。

目前，我國在收費公路管理上存在兩個難以協(xié)調(diào)的矛盾：我們希望減少新增的收費公路，對收費公路總量進行控制，但國家財政資金和納入財政預算管理或預算外管理的交通規(guī)費又遠遠無法滿足公路建設(shè)事業(yè)快速發(fā)展對公路資金的需求; 我們希望降低收費標準或者縮短收費年限，但按期還本付息以及收回投資并獲得合理回報的要求又難以如愿。而借鑒澳大利亞的成功經(jīng)驗(實際上意大利、西班牙等國家也是如此)，一個較為理想的解決辦法就是：對于政府還貸公路，應(yīng)當在還貸可行性分析的基礎(chǔ)上確定公路建設(shè)貸款的最高限度，以保證公路具有在規(guī)定期限內(nèi)(按照《收費公路管理條例》的規(guī)定，東部地區(qū)為15年，中西部地區(qū)為20年)償還全部貸款本息的能力; 對于經(jīng)營性公路，只根據(jù)民間資金投資和收回投資并獲得合理回報的原則確定收費標準以及特許經(jīng)營年限;不考慮國家投入資金的回收和合理回報問題。據(jù)了解，目前我國公路上市公司國有股份超過了總股本的60%;除了個別民營公路經(jīng)營企業(yè)以外，非上市公路經(jīng)營企業(yè)國有股本所占比重更大。如果真正做到了這一點，將極有利于降低目前社會公認的較高的收費標準，或者將特許經(jīng)營期限大大縮短，早日實現(xiàn)對收費公路總量有效控制的宏觀調(diào)控目標。

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